复杂利益链下房地产预售款监管新探.doc

1、复杂利益链下房地产预售款监管新探摘 要：在商品房预售中，购房人将购房款交付给开发商的那一刻，购房人与开放商的权利义务就开始失衡。购房人丧失了购房款的所有权和控制权，却又在相当长的时间内无法获得对价相应的利益房屋，使得购房人承担了所有的市场风险。针对房地产预售款的监管方式进行了深入分析，并提出相应的解决办法，具备一定的前瞻性和可行性。 关键词：房地产；销售；预售款；监管 中图分类号：F293.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）02-0050-02 商品房预售制度，在我国房地产行业发展初期，以一种积极的的融资手段大力推动了产业链的发展。但是，消费者先付费后检验使用的方式所

2、衍生出来的工程建筑质量、竣工交付时间拖延、资金链断裂导致工程烂尾等问题也随之愈显固化，究其根源在于：在商品房预售中，购房人将购房款交付给开发商的那一刻，购房人与开放商的权利义务就开始失衡。购房人丧失了购房款的所有权和控制权，却又在相当长的时间内无法获得对价相应的利益房屋，使得购房人承担了所有的市场风险。为控制以上风险，重新平衡购房人与开发商之间的权利和义务，同时作为当期房产调控的又一个有力举措， 浙江省商品房预售资金监管暂行办法 （简称暂行办法 ） 和浙江省商品房预售资金监管协议书（简称监管协议 ）于 2010 年 11 月 17 日正式出台。 暂行办法规定，开发商不得直接收存购房款，购房人的

3、预付款要全部存入银行资金监管账户。预售资金使用实行封闭式管理，银行将根据项目节点完工证明，分批次向开发商支付资金，动用资金必须经监理单位、银行等多方同意。该办法的出台，让社会各界一度认为，开发商擅长的资金腾挪术将由此终结，因此引起的工程烂尾一事也有望成为过去。而 2012 年 4 月，时隔该暂行办法实施一年半时间，杭州金星房地产开发有限公司以资金链断裂宣告破产，旗下受监管项目“西城时代家园”再次以烂尾姿态向我们呈现了一个铁一样的事实：监管失败。 监管现状是，据公开资料显示，金星房产迄今开发项目仅西城时代家园。西城时代家园位于杭州市郊余杭区，总建筑面积约 17 万平方米，2006 年开始销售，至

4、 2011 年共推出 7 批房源，全部售罄，整个项目共回款 9.15 亿元。其中，在预售资金监管政策实施之后，金星地产分别于2010 年 12 月 6 日、2011 年 1 月 1 日、2011 年 4 月 2 日累计共计领出预售证 327 套，按当期成交均价（9 9001 000 多元/平方米）及成交面积看，共回笼资金约 3.4 亿多元。按照暂行办法规定，进入监管账户的预售资金应不低于监管项目工程预算清册总额的 130%。查阅西城时代监管项目的当期工程的预算清册资金是 2.388 亿元，也就是说，应进入监管账户的资金是约 3.1 亿元。 但以其监管银行（杭州联合银行三墩支行）提供的数据显示，

5、实际到位的只有 1.747 亿元，其他款项去向不明。也就是说：实际进入监管账户的预售资金与该纳入监管的资金占比只有 58%。反观西城时代家园烂尾之情况：三期目前已经结顶，部分外立面也已完工，剩余工程主要是绿化和水电煤气等市政管道。所以，我们有理由相信，假如占该纳入监管资金达 42%的那部分预售资金按规定纳入监管并用于施工，西城时代家园根本不可能出现烂尾。那么，为什么该监管的却未能纳入监管呢？是制度不完善、缺乏实际可操作性，还是在制度执行过程中存在偏差呢？ 带着以上疑问，我们且看下西城时代家园项目监管各方的事后态度及纳入监管的 1.747 亿资金组成。 （一）房产管理部门 作为房地产主管部门，我

6、们严格执行申领预售证必须持有商品房预售资金监管协议书和监管账号。且预售证发放后，开发商必须提供银行出具的预售资金首付款存入证明，才能完成商品房合同网上备案，若不能提供银行提供的预售款存入证明，则网签系统会自动停止。但按揭款是否全部入账，这一点只能由监管银行把关，人民银行监督。 （二）监管银行（杭州联合银行三墩支行） 银行的义务是告知对方要存钱进来，并管好进入账户的这部分钱。对于没有进入账户的钱，银行没有任何权力去要，也没有权力强行扣钱。在此方面，行政管理部门其实有手段协助管好预售资金：房屋买卖需要网上备案，而备案登记必须提供银行出具的款项存入证明，否则无法办理网签。 另外，按照目前银行体系内支

7、付结算制度，我们根本做不到账户的全封闭管理：以支票的倒划转为例，在未经我们用途审批或者审批不通过的情况下，开发商直接开出支票，通过同城清算倒划转到我们银行，根据银行支付结算制度，我们必须支付，不支付就是违反结算纪律，要受人行处罚。金星房产也正是通过这个途径，通过别的银行倒划了 350万，导致其进入监管账户的 1.747 亿中尚有该笔金额用途不明。对此，我们也曾多次函告企业划回，未果。 进入监管账户的 1.747 亿元的组成：监管银行总共为其办理了 88 套房子的按揭业务，约 8 000 万元是这 88 套房子的首付和按揭款。另外 1亿元是由开发商直接打进账户的，具体来源不清。 综合以上，结合暂

8、行办法 ，我们不难发现： 1.真正受监管的仅限于监管银行自身提供的首付和按揭。究其原因，在于制度要求与房产销售实际过程存在偏差：从制度层面来看， 暂行办法以预售证的发放和商品销售备案网签系统为关卡，要求“一个监管项目只能开立一个资金账户” ， “监管项目的购房款（包括首付款、分期付款、一次性付款等）应当直接存入资金账户” ，却均没有限定按揭银行和监管银行必须是同一家。 而从房产实际销售来看，随着房地产市场竞争的日趋激烈，加上各银行在按揭比例、贷款利率、提前还贷的限制等诸多方面存在较大差异，开发商也把为消费者提供更多的购房按揭贷款银行的选择作为增强自己市场竞争力的一种手段。也因此，一个楼盘项目的

9、按揭贷款合作银行通常不只一家，少则二三家，多则四五家。而贷款银行通常要完成存贷比，有一定的存款要求，自家提供的贷款自然不肯任其落入别家的口袋。经查证，西城时代家园项目的按揭银行除杭州联合银行外还包括其他几家银行，进入监管账户的 1.747 亿元的组成直接验证了其他几家银行的首付和按揭款均没有直接到账。由此可以看出， 暂行办法触及了银行间的利益链，直接导致部分预售款在监管账户体外循环，是为监管不力的重要原因之一。 2.监管协议中监管主体缺位，被圈定的监管方权责不匹配，履职究责困难。 （1） 办法中作为监管实施的最主要职能方、也是唯一有职责、有权利、有能力、有手段实施监管的房地产管理部门，却在监管

10、协议中缺位。通篇制度下来，唯有房地产管理部门有“停止监管项目销售”的义务和权力；也唯有房地产管理部门有通过“不发预售证”和“不办商品房买卖合同备案、停止网签” 达到监管目的的“杀手锏” 。然，其却未作为监管主体纳入监管协议书 ，直接导致监管主体缺位，监管责任被打包强加给了监管银行。 （2） 暂行办法中，监管银行的职责在于提供监管账户、对账户内资金的使用进行用途及金额审核、出具预售资金收支情况对账单，却并没有赋予其收缴预售款的权利和手段。而在监管协议中却被圈定了负有项目预售资金收存和使用的日常监督管理责任，权责不匹配直接导致了协议究责条款虚设。 （3）再就是监管协议的另一监管方施工监理，其职责在

11、于每月末核定实际的工程进度，在预售款的实际收支监管中力度不大。而所谓监理，是根据开发商的委托，对施工单位、材料供应商进行监督管理，其得利于开发商，反让其对开发商的资金进行监管，又如何能够切实有效？ 3.对被监管方留于“主动合规”的美好期盼，无配套措施及可行罚则。 办法规定房地产开发商负有服从监管的义务，却没有制定相应的促使其必须履行义务的配套措施和对其不从监管之下的切实可行的罚则，而仅仅止于对其“主动合规”的美好期盼。而这种“主动合规”在利益面前焉能不让道？在监管如此宽松的环境之下，开发商自然选择能不进就不进，哪怕进去了，通过基建账户转一转就可以用去其他，游刃有余。 以上 3 点中，已经提到了

12、两条利益链，分别是银行间的和监理与开发商之间的利益链。在此，还有更重要的两条利益链，是为监管不力的根本原因，即银行和开发商的利：楼市调控以来，作为房地产开发商的资金主要来源的房地产开发贷款和上市公司再融资均受到限制，预售款成为开发商的回笼资金的主要途径，监管账户的实施无疑卡住了开发商的资金命脉。但是，银行却明白，真正管死了开发商，自己最终也无法独善其身。那是因为，银行之前的很多贷款，早已变成了一块块的土地。不能开发，就意味着银行的钱一直被开发商囤积的土地占用着。时间长了，要么银行拍卖，要么政府没收。可是，银行拍卖，谁来接盘呢？如果因此造成银行不良贷款，将追究谁的责任？所以，在目前的经济形式下，

13、银行扮演着很重要也很矛盾的角色，导致银行不会“真心”监管。 房地产管理部门与开发商的利：房地产管理部门作为地方政府行政机构，与开发商之间的关系很是微妙，两者在一定程度上是一个“一荣俱荣、一损俱损”的利益共同体；然在一系列宏观调控手段和社会经济问题前，房地产管理部门身为“公共利益执行人”又不得不考虑其管理职责。故而，同样又是一个矛盾综合体，直接导致其在实施监管过程中难免会留有余力。 那么，我们不禁要问，房地产商的预售款资金腾挪术是真的不能监管、没有办法监管了吗？ 回答该问题之前，我们先来回顾下暂行办法出台的初衷及其想通过监管达到的最终目的是什么。 暂行办法的初衷是为了确保商品房预售款用于相关工程

14、建设，防止商品房交易风险，保障预售商品房当事人的合法权益；最终目的是为了维护房地产市场正常秩序，也就是为了最终的不需监管。 那么，购房者的合法权益怎样算是得到了保障呢？自然就是能够按期保质保量的拿到房子。买卖双方交易顺畅，秩序焉能叫不正常？而这个前提又是房地产开发企业的持续经营及科学发展。 一语概之为，理性经营。即在外部监管无效的情况之下，通过企业的内控及自我管理达到监控的目的。 房地产属于资金密集型产业，对资金依赖（下转 54 页） （上接 51 页）程度极高，在外部融资困难、销售严峻和兼并整合越演越烈的背景之下，房地产企业自筹资金能力和资金管理能力就成了其能否持续经营和科学发展的关键。作为

15、企业集团规模化和集约化发展产物的、兼具对内资金调剂、对外投融资的资金管理功能的财务公司应时应势急速发展，成为现代企业集团重要管理模式。 何为财务公司？财务公司是指以加强企业集团资金集中管理和提高企业集团资金使用效率为目的，为企业集团成员单位提供财务管理服务的非银行金融机构。从其定义可以看出，相比外部监管银行，无论是从天性职能还是监管效果来看，财务公司都更适合担此监管重任。当然，我们也不禁会对“内部监管”的能动性、可行性、效率性和安全性打上疑问。下面，我们分项开说。 首先，成立财务公司的目的在于加强资金集中管理，提高资金使用效率，这使得财务公司具有了预售款管理的职能天性。 前面提到，预售款制度本

16、身就是国家赋予房地产企业的一种融资手段，如何管好这笔资金成为了企业资金管理的关键，自然也是财务公司的使命所在。强行将预售款划归外部银行监管，脱离企业集中管理，与财务公司存在的意义相悖。 其次，财务公司的组织架构及公司性质为监管职能提供了组织保障和监管可能。 在企业集团中，财务公司为集团监管之下、独立于各成员单位的管理机构，这为财务公司的监管职能提供了组织保障；同时，财务公司的性质为非银行金融机构，与商业银行和其他金融机构一样，要接受银监和人民银行监管，这为财务公司提供了资金监管的实施可能。 再次，相比外部银行，财务公司监管更具手段。 由前文可以得出，外部银行监管只能限于对账户资金支出的表面资料

17、合理合规审核及提供收支明细情况，对预售款的收缴根本无权且无实施手段，对企业通过结算系统倒划资金和因企业管理原因导致的司法机关强制行为并无管理职能。 而财务公司作为集团内部资金管理方，从防范资金风险的角度出发，通过有效的资金管理信息系统和全面预算管理的实施对成员单位的资金支出进行有效管理；通过集团内控要求成员单位相关收入必须进入监管账户。 最后，财务公司与集团、成员单位是一个利益共同体，共同的利益能够保证资金监管的安全实效。 相比外部银行，财务公司对自身集团内的产业链及业务链更为熟悉，监管起来也更为专业有效。 再就是从资金的安全角度来看，结合 6 月份钱荒事件和新资本管理办法中对商业银行债权风险暴露的权重比率衡量期限及比率的调整（旧标准下：对我国商业银行的债权风险暴露 4 个月以内的占比 0，4 个月以上的占比 20%；但新标准下较为严苛，期限为 3 个月以内的权重就达到 20%。3 个月以上则为 25%） ，可以看出现在的商业银行因为杠杆经营而导致风险增加；相对于此，作为内部的管理机构财务公司以服务集团和成员单位为根本，在自营创收与企业集团风险防范的权衡中，会更加注重风险的防范，注重经营安全，从而也能更好的保证监管资金的安全。 责任编辑 高惠琦