徐州市水务一体化管理下的污水处理BOT模式探讨.doc

1、徐州市水务一体化管理下的污水处理 BOT 模式探讨【摘要】污水处理项目 BOT 融资模式作为政府与项目公司合作经营城市基础设施项目的一种特殊运营模式，是解决我国当前市政基础设施投入不足，水污染严重这一矛盾的有效办法。在水务一体化管理体制下，污水处理项目的建设运营将更科学高效，政府的监管职能更需要强化，以保证污水处理项目更好的发挥环境效益和社会效益。 【关键词】：水务一体化；BOT 模式：污水处理；监管 中图分类号: R123.3 文献标识码：A 1 水务一体化 1.1 由来 长期以来我国实行的水资源管理体制是分部门管理，使水资源的量质用分离，造成目前水资源的浪费与污染问题严重。实行水务一体化，

2、对区域的防洪、除涝、蓄水、供水、排水、节水、水资源的保护、污水处理及其回收利用等统一协调管理，保证水资源的可持续利用，符合水的自然属性和开发利用规律，代表了水资源管理的先进方向。 1.2 国内水务一体化现状 1993 年 7 月，深圳市率先成立了全国第一家水务局，水务一体化管理体制开始建立。2001 年 12 月 28 日，原深圳市自来水集团与原深圳市排水管理处合并，组成了深圳市水务(集团)有限公司。经过多年的发展，深圳市水务集团已经成为一个以城市供排水经营为主，集工业、安装、维修、设计、施工、科技开发为一体，具有良好服务水准、管理科学的大型水务企业集团。 深圳水务集团目前是深圳市国资委控股、

3、全球最大的水务集团法国威立雅水务与北京首创参股经营的全国性综合水务服务商。深圳市水务一体化取得了很好的资源整合效应，有效控制了成本、大幅提高了工作效率。多年来，人均供水量、人均污水处理量、人均创利及产销差率等均排位于全国前列。 近 10 年来，水务一体化在全国蓬勃发展，截止目前，全国已有 200多个市、县、区建立了水务局，实现水务统一管理。 1.2 徐州市水务一体化现状 徐州市 2010 年挂牌成立水务局，到 2011 年 6 月底徐州所辖县(区)已基本全面建立水务管理体制，成为江苏省继宿迁之后，基本全面理顺水务管理职能的又一个地级市。徐州水务局成立后，整合了相关涉水职能，大大降低了行政管理成

4、本。同时，优化城市排水调度，加强市区河道、水库等防汛重点部位统筹安排部署调度，严格控制河道水位，城市排水保障能力大大增强；进一步加强城市防洪排涝的关键控制建筑物和骨干排水管网建设，完善以中心城区为重点的防洪排涝工程体系，针对城市防洪排涝工程体系和非工程体系薄弱环节，及时采取除险和补救措施，科学稳妥地应对城市突发性雨涝灾害。 2 污水处理厂 BOT 模式介绍 2.1 BOT 投资模式定义 污水处理厂 BOT 投资模式是指政府或政府授权的机构与投资者签订合同，由投资者组成的项目公司筹资和建设污水处理厂，在协议期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资成本并取得合理的利润；协议期满，投资者将

5、运营良好的污水处理厂无偿地移交给政府，政府则拥有对项目的监督权和调控权。从结构来看，城市污水处理 BOT 模式需要选择合适的投资人、施工建设和运营单位，并需要建立完善的保障体系，包括特许权、收费定价等。 2.2 污水处理厂 BOT 模式发展过程 改革开放以来，随着经济的发展，城市污水处理问题成为困扰城市发展和城市水环境突出问题。城市污水处理厂的投资建设大致经历了四个大的阶段： 第一阶段：上世纪 90 年代初至世纪末，大部分资金来自于外国政府或国际金融机构的贷款，许多项目均以购买外国设备和引进国际招标等作为附加条件。 第二阶段：上世纪末至“十五”之前，城市污水处理设施大多由国债的形式进行投资。

6、第三阶段：进入“十五”以后，逐渐兴起了以 BOT 为主的污水处理厂市场化投资建设模式，掀起了全国范围内兴建污水处理厂的高潮。 第四阶段：“十一五”末以来，随着各地水务一体化管理模式的开展，特别是东部省份南水北调东线治污的实施，水务局作为投资主体成立自己的水务公司，出现的新的 BOT 模式TOT 模式。 2.3 原有体制下 BOT 存在的问题 2.3.1 法律法规体系不健全 我国涉及 BOT 的法律、法规相互之间还不协调、不配套,增大了企业经营风险。专门针对污水处理项目的法律、法规更是简陋与缺乏。法律法规框架体系的不完善经成为在污水处理行业 BOT 项目的重要障碍之一。2.3.2 政府监管职能缺

7、失 政府在 BOT 项目中角色发生了根本性转变，由直接经营者转变成监管者。目前在开展污水处理 BOT 项目时，存在着各级政府部门的监管职能界定不清晰，分工不明确，职能重叠，多重监管等问题。 2.3.3 重建设轻管理 BOT 项目往往被政府当成形象工程和引资工程，主体工程建设成为建设的重点，集污管道建设滞后，存在污水处理工程“吃不饱”现象。而另一方面污水得不到收集直排河道，水环境得不到改善。现状处理规模与设计能力相差较大，工程建设成本回收期延长，给投资人带来风险。 2.3.4 合同的不完备 在签订污水处理 BOT 合同过程中，合同双方往往忽视合同的不完备性。往往追求短期利益，片面强调引资；由于涉

8、足特许经营领域的时间短,专业知识和专业人才储备不足，在合同签订前没有对合同项目的各种风险进行详细评估；在合同文本中有意回避关键问题，盲目求同存异。 3 水务一体化体制下的创新 3.1 建设运营统一规划 水务一体化体制下，水务部门作为地方涉水事务的主管机关，应根据国家及地方相关法律、法规的要求，结合本地区环境质量、环境容量现状和经济发展水平、发展速度，按照适度超前的原则，对污水处理厂的建设规模、技术工艺、排放标准进行科学合理的统一规划和建设。 3.2 健全完善 BOT 运行管理体系 水务部门成立专门的水务公司来建设运营管理污水处理厂。强化引进专业人才，优化工程建设及政府监管队伍结构。另一方面扶持

9、和培育专业化和社会化的顾问队伍，以提高实施 BOT 项目的效率。 3.3 加强对 BOT 运营企业的监督管理 水务一体化后，水务局代表政府加强对污水处理运营企业监管，确保污水处理厂正常有效运行。一是强化科学监管手段，安装在线监控系统及实时数据上传系统。二是加大污水超标排放的处罚力度，对于长期运营不稳定、处理不达标的污水处理企业，财政部门应扣除甚至不予划拨污水处理费用。 3.4 引入第三方监管模式 水务一体化后政府的行政效能得到了提高，先进的管理的方式被引入到监管中，多数城市引入第三方专业化监管的模式。第三方监管公司通过招标选出, 监管公司可以派监管组常驻污水处理厂, 进行日常监控, 定期对其水

10、样进行实验分析, 并每月向政府提交一份综合分析报告。 4 结论与建议 城市污水处理厂采用 BOT 模式进行建设应用日益广泛。相比传统政府统包统管的污水处理运营模式，BOT 模式有很多优点，近年来在实际运营中出现了这样那样的问题。各地区水务一体化管理体制逐步实施，BOT 模式的发展是机遇也是挑战，越来越多的城市成立水务公司负责城市污水处理设施的建设运营和管理，政府的监管职能不断加强，并发展了新的 BOT 模式TOT 模式。现阶段关于 BOT 项目建设运营的法律、法规体系不健全，在这方面政府要做的工作还有很多，应尽量减少政策变动带来的 BOT 建设运营企业和当地政府的风险。 参考文献 1朱金山，周

11、丰，郭怀成城市污水处理 BOT 模式的几个关键问题J环境保护科学，2007，(6)：24-26. 2冯志我国城市污水处理 BOT 模式分析J广东化工，2012，(10)：199-200. 3宋秀丽，杨青城市污水处理 BOT 项目的政府监管研究J山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2010， （6）：12-13. 4巨文聪BOT 模式和政府投资模式下污水处理项目的实证对比研究 J中国环境管理，2012， （4）：41-42. 5陈豪无锡水务一体化管理模式研究D东南大学，2008，5：41-42. 宋银燕： (1978-),女,江苏徐州,硕士，2006 年 6 月毕业于河海大学,从事水质监测及评价工作。