浅议国家治理视角下的国有企业绩效审计.doc

1、浅议国家治理视角下的国有企业绩效审计摘要：国有企业审计是国家审计的主要职责之一。通过绩效审计揭示国有企业体制机制性问题，促进国有企业深化改革、提高绩效已成为国有企业审计的发展方向。本文从我国国有企业绩效审计的现状、国家治理框架下国有企业绩效审计定位、开展国有企业绩效审计的对策等方面进行了探讨。 关键词：国家治理 国有企业 绩效审计 随着国家国有企业布局战略调整、现代企业制度改革等一系列国有企业改革政策的制定和落实，国有企业的管理体制、经营模式等已发生重大变化，国有企业对于落实国家宏观调控政策、促进发展方式转变和产业结构调整的国家治理需求日益增强。由此，传统的“重财务、轻管理” 、 “重责任认定

2、、轻风险预警” 、 “重监督、轻服务”等为特征的国有企业审计已不能适应经济体制改革和国有企业治理发展需要。如何通过国有企业绩效审计，及时发现国有企业运营中的风险，促进国有资产保值增值和国有企业运营绩效提升，从而促进国民经济社会健康持续发展，成为国有企业审计的关键和前沿问题。本文试图从企业审计领域出发，结合企业审计工作的实践来探讨国家治理视角下国有企业绩效审计的实现途径。 一、国有企业审计发展历程及现状 国有企业审计是我国审计监督工作的重要组成部分，自我国国家审计机关恢复重建以来，国有企业审计一直是各级政府审计机关的重要工作内容之一。从国有企业审计实践来看，大致经历了以效益审计为主和以合规合法性

3、审计为主的两个发展阶段。 1982 年，党的十二大决定把全部经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来。审计署在其发布的国务院批转审计署关于开展审计工作的几个问题中首次提出了“经济效益审计”的新概念。1985 年 8 月国务院颁布的关于审计工作的暂行规定第 5 条规定，对国营企业等单位经济效益进行审计。随着国有企业改革的不断深入发展，国有企业绩效审计的制度化建设得以加强。1988 年 11 月，国务院发布了中华人民共和国审计条例 ，将国有企业审计对象从公有制企业扩大到包含国有资产的企业，审计对象也从真实合法审计扩大到一定意义上的效益审计。在此阶段，国有企业审计得到了较快发展，以查处违反财经法纪

4、为重点，对一批重点企业和重点行业进行了审计，确立了对重点企业的经常性审计制度，开展了厂长（经理）离任经济责任审计、承包经营责任审计；在财务收支审计的基础上，还进行了向检查内部控制制度和经济效益“两个延伸”的探索，以监督国有资产保值增值为重点，探索了资产、负债、损益真实性审计的路子。 1995 年审计法实施后，为适应国有企业产权改革和建立现代企业制度的要求，审计机关以促进国有资产保值增值为重点，对重点企业、行业进行了资产、负债、损益审计，对重点企业的审计主要采取行业审计方式，通过审计揭示整个行业国有资产运营中存在的问题，为政府宏观调控提供依据。随着现代企业制度的建立运行，结合企业监督多元化的现状

5、，审计署以国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定发布为契机，提出以经济责任审计为中心，将经济责任审计与财务收支审计相结合，分层次、抓重点、促规范，不断深化和改进企业审计的思路。在这一新的企业审计思路指导下，企业审计走上了“摸家底、揭隐患、促发展”的路子，形成“专项审计+财务收支审计+经济责任审计”并存的国有企业审计格局。从审计评价内容上看，我国国有企业审计目前总体上仍处于以财务审计为主、财务审计与绩效审计同时并存、共同发展的阶段。 目前，国有企业正在逐步向关系到国民经济命脉和国家安全的基础性、垄断性和支柱性行业集中，国有资产规模和经营效率不断提升，逐步形成以政府国资部门作为出资

6、人身份，以现代企业制度为运营管理制度的国有企业管理体制，国有企业运营管理的环境、国有企业治理的目标、模式等已发生重大变化。对国有企业审计监督，业已形成“国资部门外部监督+社会审计组织财务报表审计监督+国有企业内部审计”和政府审计机关国有企业审计监督相结合的国有企业资产多元化监督模式。由此侧重国有企业财务收支合法合规的传统国有企业审计，与监事会监督、内部审计、社会审计存在职能重合和交叉，一定程度上造成了国有企业监督资源重复设置，降低了监督绩效。 随着国家治理转型，国有企业健康发展成为提升我国国际竞争力和企业核心竞争力、促进人民生活水平不断提高、支撑我国经济长期平稳较快发展的重要途径和保证，也是进

7、一步巩固和发展我国社会主义制度的重要经济基础。国有企业承担的国家治理作用逐步转向落实国家宏观调控政策、促进经济发展方式转变和产业结构调整等方面。通过国有企业绩效审计对国有企业资源配置、运用的审查评价，分析影响制约国有企业运营的风险及其他因素，从而促进更好地配置国有企业资源，发挥国有经济对国民经济社会发展的影响力、控制力，成为我国国有企业审计的主导方向。 二、基于国家治理的国有企业绩效审计的理论分析 （一）国有企业治理是国家治理的重要组成部分 国有企业和国有控股企业在国家经济中处于举足轻重的位置，肩负着调整经济结构布局、促进经济发展方式转变、构建社会主义和谐社会等重要任务。国家通过对国有企业的管

8、理和监督等督促其认真贯彻落实国家的宏观经济政策，通过国有企业影响国有经济，从而调节控制宏观经济的运行，达到一定的政策目标。国家还通过国有企业对关系国家经济命脉的重要行业和关键领域进行控制，从而影响着整个国家经济的健康平稳运行。因此，国有企业治理在整个国家治理中占有重要地位，是国家治理的重要组成部分。国有企业治理事关经济、社会发展的全局，它通过财政税收、社会秩序、公共服务等多种渠道与国家治理发生交互影响。 （二）国家治理视角下的国有企业绩效审计定位 国家审计随着经济发展、社会进步的需要，其功能也从传统的查账纠错逐步过渡到成为国家治理控制系统的重要组成部分，成为国家经济社会运行的“免疫系统” 。而

9、作为国家审计重要组成部分的企业绩效审计是国家审计参与国家治理、促进国有企业治理并发挥积极作用的重要措施之一。国有企业绩效审计通过提供确认和咨询服务，综合评价企业各项管理的遵循性、经济性、效率性、效果性乃至公平性和环保性，全程推动企业内部控制自我评估，识别、计量和报告组织总体风险，从而帮助企业实现价值增值，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念，改善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。 综上所述，开展国有企业绩效审计评价是新时期国家治理，特别是国有企业治理发展的必然要求，也是整合国有企业监督资源，充分发挥国家审计专业和技术优势，实

10、现国家审计社会价值，发挥国家审计“免疫系统”功能，服务国家治理目标实现的重要手段。 三、开展国有企业绩效审计的对策建议 （一）综合利用不同绩效审计模式 绩效审计的开展模式主要有独立型审计模式、结合型审计模式和延伸型审计模式。独立型绩效审计主要强调绩效审计在审计目标、审计内容、审计取证程序、审计标准等方面都有别于合规性审计。结合型或延伸型绩效审计模式则强调我国审计环境中面对的企业会计资料失真严重、绩效管理基础较差等问题。 绩效审计的根本目的在于促进被审计单位改善经营管理，一切有利于被审计单位运营管理的审计方法、模式都可以被采用，以最终促成国有企业绩效审计服务于国家治理的目的。笔者认为，从开展国有

11、企业绩效审计的角度来说，国有企业绩效审计既包括对企业整体或部门的以财务会计信息为基础的绩效评价，也包括专项资金、单个项目、特定经营条件或风险分析等企业具体经营活动的分析改进。因此，在国有企业绩效审计实践中，应当根据国有企业治理的特定目标、任务，综合采用绩效审计模式进行审计。例如既可以开展在现有经济责任审计中加大绩效审计评价内容的延伸型绩效审计，也可以针对特定企业的行业风险、资源利用、环境影响等具体项目开展独立型绩效审计。 从近几年国有企业审计结果看，国有企业特别是中央企业虽然采取强化管理、推进创新、优化结构等方式增强国际竞争力，可持续发展能力不断提高，但也存在一些诸如产业结构调整失误、自主创新

12、能力弱、节能减排不力、社会责任履行不到位等比较突出的问题。因此，我国国家审计开展企业绩效审计具有广泛的发展空间，也是顺应审计发展潮流的需要。新时期，企业审计不仅要更多开展绩效审计项目，还应注意将经济责任审计、财务收支审计与绩效审计相结合，站在更高层次，更多关注企业发展的目标和战略，从经营机制、治理结构、投资状况、风险管理、信息系统等方面检查和评价企业的经营管理活动，查找企业经营管理中存在的突出隐患，以及由此导致的国有资产流失等重大违法违规问题和影响企业经营绩效的问题，确保国有资产保值增值和国有企业可持续发展目标的有效实现。 （二）把握国有企业绩效审计的重点内容 国有企业涵盖了国民经济社会运行的

13、各个领域，行业跨度大，经营环境不尽相同。针对不同国有企业特点，结合现时期国家审计既有技术、法治环境等约束，从提高国有企业绩效审计效率效果的角度出发，应当有重点地选择国有企业，确定重点审计内容，着眼于发挥国家审计的预警、揭示、防御等免疫系统功能，开展有针对性的绩效审计。 从行业选取的角度看，就是要尽量围绕国家宏观调控政策，围绕国有企业技术创新、经济发展方式转变、产业结构调整等相关的行业进行审计。在企业上，要特别关注那些技术落后、产能过剩、涉及生态环境污染、不可再生性资源利用等国有企业进行审计。在国有企业绩效审计项目选择上，应当选择那些风险较大、对国民经济社会关系密切的行业进行审计，及时提供国家宏

14、观调控所需要的决策信息，促进被审计单位改善管理。同时，应当着眼于揭示企业经营风险，促进国有企业健康有序发展。在揭示风险上，要从行业、企业和具体项目、重大决策等多个层次进行分析，特别是要分析影响国有经济安全的风险性因素，充分发挥国家审计的“预警”功能。 （三）建立健全国有企业绩效评价指标体系 绩效审计指标体系是衡量、考核、评价审计对象绩效高低、优劣的尺度标准，绩效指标因此是绩效审计成功与否的关键前提。实践中用于评价国有企业绩效指标的权威体系是财政部等四部委于 1999 年联合颁布、并于 2002 年进行修订的国有资本金效绩评价规则 。2003 年，国务院国资委又制定了中央企业负责人经营业绩考核暂

15、行办法 。由于这些指标体系是财政部门、国有资产管理部门从国有资产保值增值角度制订的，侧重于对企业整体进行评价，这些指标体系的缺陷在于缺乏对微观项目、企业中间层次部门、社会责任等非财务绩效的评价，同时，这些绩效指标更多地是重视历史的财务信息评价，动态性不足，不能满足风险环境下企业可持续发展的绩效评价要求。审计机关有必要借鉴相关制度及成功经验，科学合理地建立适合我国国情和审计特点的国有企业绩效评价方法体系。制定的国有企业绩效评价指标应当能够涵盖企业整体、企业部门和企业项目三个层面。在指标评价内容上，要重点关注国有资源利用效率、国有企业治理法治化、社会责任承担、生态文明的环境责任、企业可持续发展能力

16、等。 国家审计机关应当在建立企业绩效评价指标体系时，通过不间断收集国有企业经营数据，通过网络技术等充分开发利用这些数据资源，可探讨建立预警模型，实现对国有企业运营绩效的实时监控预警。 （四）积极推动国有企业绩效审计规范化建设 完善的国家审计法律、规范、准则是影响政府绩效审计发展的重要因素，由于绩效审计自身的特点，使得其与财务审计在确定审计目标、审计方法、完成现场审计工作和出具审计报告等方面存在着较大差异，有关财务审计的准则对其并不完全适用。因此，我国可以广泛汲取别国有益的理论和实务经验，争取早日制定出适用于我国的政府绩效审计操作指南或审计规范，为我国开展政府绩效审计提供实务指导。 （五）加快国有企业绩效审计人才培养 企业绩效审计工作技术业性强，专业化程度高，审计人员需要具备相应的经营管理、经济活动分析、风险管理等专业知识和技能。因此，除了吸收引进多学科的专业人才外，还要有计划、有重点、多途径地对现有人员审计技能进行培训，提高其综合素质。另外，可以通过考核、评议、择优聘用等方式选拔社会专家人才，在某些领域聘请他们参与审计工作，以保证绩效审计工作质量。X 参考文献： 1.刘家义.国家审计与国家治理J.中国审计，2011， （16）. 2.尹平，戚振东.国家治理视角下的中国政府审计特征研究J.审计与经济研究，2010， （3）.