浅议政府绩效审计评估风险控制机制.doc

1、浅议政府绩效审计评估风险控制机制摘 要 政府审计与政府绩效评估时政府绩效管理的前沿课题。我党和我国政府近些年来也更加关注于政府审计和政府绩效评估。政府审计和政府绩效评估不仅是一个极具研究价值的理论点，也是一项重要的实践任务。加强探索政府绩效审计评估风险控制机制的理论探索和实践研究，能够帮助政府有效应对绩效评估风险，提高政府绩效审计评估的质量。 关键词 审计 政府绩效评估 风险控制 作者简介：陈懿东，广东省东莞市社会保险基金管理中心计划财务科。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-141-02 现代经济的快速发展，决定了政府作为社会公共资源的拥

2、有者，在实施政府行为和行为结果上对社会产生重大而广泛的影响。这也决定了与政府相关的审计和政府绩效评估的地位也愈发的变得重要起来。本文将绩效审计评估和审计评估风险等作为文章的理论依据，结合现阶段下政府绩效审计评估中出现的问题，进而提供了对风险进行控制的对策和建议。 一、政府绩效审计评估风险概念厘定 （一）政府绩效审计与政府绩效评估 1.政府绩效及其评估 20 世纪 90 年代以来，企业管理中的绩效概念被广泛的引入政府和公共部门的管理中，由此也产生了政府绩效的概念。政府绩效是指政府在日常管理活动中经过其他主体评价的管理方式以及管理结果。政府绩效评估是指按照已经制定的政府部门绩效计划，对在一定时期内

3、的政府部门及其人员的成绩和效益进行考量和评析。 2.政府绩效审计及其内容 政府绩效审计是指以政府和各类公共组织为被审计对象，审计主体按照相关法律法规的规定，通过综合运用各种审计技术与方法，对政府部门和各种公共组织在使用公共资源的效果性、效率性和经济性上进行的审计，其实质上是一种对政府履行公共责任进行监督的控制机制。 随着审计理论的发展，绩效审计的内容也由之前简单的经济活动的效益性、经济性和效率性扩展到包括环保、公平等范围： 效益性注重政策实施后的效果，考察的是实施效果是否和预定目标相一致或者两者之间的对比关系。效果性审计是指审计主体对政府部门的政策实施效果进行评价，考察效果与预期要求相一致的程

4、度。 经济性是指用尽可能少的成本去实现拥有规定的质量的物品。经济性审计主要审计政府部门是否在财政收支和资源消耗上做到合理、科学，是否存在贪污、浪费现象。 效率性是指用尽可能少的资源区获得规定质量的物品，强调投入和产出之间因果关系。效率性审计主要审查政府部门在管理活动利用现有的资产进行投资以获得回报的能力和水平。 环保性则强调在发展过程中对自然和生态环境的保护。环保型审计主要审查政府部门的施政行为是否符合可持续发展的要求或者在其行为对环境造成一定的损害后是否能够及时的进行维护和采取恢复性的措施。公平性则是在我国过多的强调“效率优先、兼顾公平”的大环境下提出更好的照顾弱势群体利益。公平性审计主要是

5、审查政府部门的政策行为是否已维护社会公平和促进社会和谐发展为基本导向，是否更加关注弱势群体的利益。 3.政府绩效审计与政府绩效评估 审计从本质上来讲是一种对主体行为进行评价的过程。因此，我们可以认为：对于政府绩效审计，尤其是政府内部的绩效审计，其本质上也是一种对政府的绩效进行评价的过程。另一方面，政府绩效评估是指按照已经制定的政府部门绩效计划，对在一定时期内的政府部门及其人员的成绩和效益进行考量和评析。政府绩效评价包含于政府绩效评估。据此，我们可将政府绩效审计等同于政府绩效评价，意即政府绩效审计是政府绩效评估活动的一部分。政府绩效评估和政府绩效审计共同作用于政府绩效管理活动内，政府绩效审计有助

6、于政府绩效评估工作的开展，审计结果也可以作为评估结果的重要参考部分，两者是相辅相成的关系。（二）政府绩效审计评估风险的内涵梳理 1.政府绩效审计评估风险的含义 现代生活中， “风险”一词的使用越来越频繁。风险是指在某一特定环境下，在某一特定时间段内，某种损失发生的可能性。 同样，政府绩效审计评估中也存在风险：第一，审计评估行为是依据已经制定好的标准对政府的经济行为进行监查；第二，审计主体是由专业性的人员实施的，评判具有主观性；第三，审计评估后最终反馈出来的结果的真实性。这些部分都会受到一系列因素的影响，比如：标准是否科学、人员素质的专业性和公正性等。由此可将政府绩效审计评估风险定义为：在政府绩

7、效审计活动中，以法律法规为框架实施审计活动的审计主体，能否有效的通过审计的程序对被审计主体一系列经济活动的效果性、经济性和效率性进行检查，能否及时发现政府部门经济行为上的重大失误和舞弊行为，并根据审计结果提出相关建议，促进政府部门管理水平的上升，提高效益。 对于评估风险，我们需要综合考虑各种因素，比如审计人员对待风险持何种态度，一旦评估失败，在社会上回造成什么程度的影响。可接受的风险应该保持在一个足够低且安全的范围内，以保证审计评估人员交出一个符合既定社会现实的评估报告。 2.政府绩效审计评估风险的特征 （1）客观性。由于审计人员自身的素质和能力的差别，在审计过程中会出现不同的审计意见，有些甚

8、至是不准确的，因此，审计风险是客观存在的。 （2）广泛性。政府绩效审计的主体特殊性决定了审计对象范围广泛，不仅包括政府部门本身，还囊括了其他各类依靠公共财政的公共组织，大范围的审计活动，影响面广，因而其审计也具有风险性。（3）复杂性。审计对象的广泛性，导致审计主体任务重，审计方式和方法灵活，因为审计标准不具备体系，审计过程中复杂性与风险性并存。（4）严重性。政府绩效审计评估由于其主体的特殊性，决定了审计评估结果的意义重大。如果绩效审计评估风险未能在有效的范围内得到约束，则会使得审计人员不能充分的发挥审计作用，揭露出政府以及其他公共组织在经济活动中隐藏的腐败等重大问题，这将会给国家和人民造成巨大

9、的损失。 二、政府绩效审计评估风险存在的原因分析 我国政府对政府绩效审计评估的研究和实践历程较短，未能建立一个成熟的体系，审计评估过程中存在各种障碍性因素，影响审计评估工作的科学性，引发评估风险的发生。因此，如果把政府绩效审计评估的风险尽可能降到可接受的水平，我们就有必要对风险存在的原因进行讨论。 （一）政府绩效审计评估主体单一 现阶段下，我国的政府绩效评估活动主要由官方组织进行，主体单一，缺少社会公共组织和公众的有效参与，审计评估活动限定于政府内部进行，这使得社会公众组织和社会公众对评估结果不能保持准确的知情权，政府部门可能会采取隐瞒事关自身利益得失的相关信息，出现信息不对称的现象。这种主体

10、的单一性会消磨社会组织和公众积极参与政府事务管理的积极性，在客观上忽视了社会公众的利益诉求，对政府错误的经济行为采取保护手段，导致评估的失败。 （二）审计评估主体缺乏组织上的独立性 评估主体的单一性决定了在政府绩效评估中，政府部门过多的依靠政府组织内部的审计部门进行自我审计。在这种缺乏独立性的审计模式中，审计部门与被审计对象之间存在着一定的关系，这种关系会影响到审计部门对被审计对象评估结果的真实性，束缚审计部门的行动，进而造成评估质量的不准确。 （三）缺乏完善高效的政府绩效审计评估质量控制体制 在我国当前实际的审计评估工作中，这种质量控制体制恰恰是最缺乏的，造成了评估结果的不准确性。原因在于：

11、（1）政府绩效审计评估标准和细则制定不明确。由于绩效评估对象和范围的广泛性和复杂性特点的存在，在对被审计对象活动的经济性、效果性和效率性进行评估时，各个评估因子具有不同的评估标准，因而导致评估时不可采取“一刀切”的方法来进行，加之部门审计人员自身知识储备和业务素质的不足，对问题进行主观臆断，形成不科学的评估结果，引发审计评估风险。国内专家在提出以增加环保性和公平性作为绩效评估工作的补充标准时，也未能提出一个统一、细化的标准，这些都会影响最后的评估结果。 （2）审计评估结果质量责任制度的缺乏。从管理角度看，进行完评估后，还需要对评估结果建立复核、考察和责任追究等一系列制度，而重中之重则是关于评估

12、结果的责任追求制度。缺乏必要的责任追求制度，会使得审计评估人员在评估过程中存在包庇行为，缺乏责任心，影响其行为的规范性，导致最后的结果缺乏准确性，影响评估质量的提高。 三、政府绩效审计评估中的风险应对控制机制 对于我国现阶段政府绩效审计评估工作的存在的问题，我们必读找出适当的措施，应对评估风险，将风险控制在可接受的范围内，充分发挥政府绩效审计评估的作用。这是一项系统而又艰巨的任务，对此，本文提出了以下几点应对措施： （一）审计主体应有单一的评估主体模式转向多元化的参与性模式 在目前的绩效评估主体模式中，单一型的主体评估模式给我国政府的绩效评估工作带来了阻碍，针对这个问题，我们可以将评估主体主要

13、由官方组织进行转变为以官方组织为主，积极吸引社会公共组织参与的评估主体模式，也要重视社会公众的参与程度，实行公开透明的制度，让社会对政府进行监督，提高评估工作的真实性。 （二）积极扶持民间独立的绩效审计评估机构 目前，我国虽然已经扶持了一些独立的民间第三方评估机构，实现了绩效评估由内部转到外部评估，并进而发展到独立的民间第三方评估，保证了政府评估结果的真实性和客观性。但民间评估机构在我国还处于起步阶段，缺乏必要的权威性支持，政府部门对其的评估结果也采取可用可不用的态度，民间评估机构的成果不能有效转化为政府政策的参考意见。因此，我们还需要进行大力的实践探索，提高民间评估结构的权威性，引起政府对其

14、评估结果的重视，真正的发挥民间第三方评估结构独立性的作用。 （三）探索实施完善高效的绩效审计评估质量控制体制 缺乏可操作性高的绩效审计评估质量控制体制一直以来是我国绩效评估质量产生风险的一个重要原因，因此我们很有必要尽快建立一套完整科学的质量控制体制。第一，尽快制定切实可行的绩效评估准则。科学合理的绩效评估准则是开展绩效评估工作的重要前提，也决定了绩效评估人员的工作方向。因此，要根据历次绩效评估活动的得失，总结规律，出台系统高效的绩效评估准则。第二，建立健全审计评估内部质量复核和追求制度。审计评估机构不能既当制度的执行者又做制度的制定者，我们需要建立内部的评估质量监督检查制度，加强对绩效评估工作的监督和复核工作的实施。同时，也应建立责任追究制度，对于评估过程中的重大失误行为进行责任追求，提高评估人员规避风险的意识，规范其行为，提高评估质量。 参考文献： 1高伟清.经济责任审计.煤矿现代化.2008. 2刘大贤.审计学.机械工业出版社.1984. 3马贤明，郑朝晖.现代风险导向审计探讨.审计与经济研究.2005（4）. 4温美琴，胡贵安.基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究审计研究.2007（6）. 5温美琴.政府绩效审计评价指标体系的设计.统计与决策.2007.