转基因食品国际贸易法律规制问题探析.doc

1、转基因食品国际贸易法律规制问题探析摘 要 转基因食品是食品安全领域出现的一个新问题，其又与贸易、环境等问题相连接，使得对其的管制出现了复杂的态势。随着国际贸易自由化的不断扩张，转基因食品贸易的份额在全球食品贸易中的比例增势明显。正是由于转基因食品的风险不确定性，各国对其采取了不同的法律规制手段和贸易政策，制度的冲突最终导致了国际贸易领域的争端。随着人们对公共健康和环境保护的不断重视，在风险评估基础上以风险防范原则为指导对 GMF 采取国际统一标准下的标识制度，或许是目前能够兼顾贸易公平与防范其对人类、环境造成风险的最佳选择。 关键词 转基因食品 国际贸易 法律管制 风险防范 基金项目：本文系甘

2、肃省财政厅 2013 年高校基本科研.项目课题（国际贸易法制中非传统国家安全维护）阶段性研究成果之一。 作者简介：徐慧，甘肃政法学院国际法研究生，研究方向：国际经济法。 中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-245-03 食品安全问题是关系到人类健康和生命安全的重要问题，贸易的全球化带来食品的供应链从一国国内扩展至全球，风险问题随之增加。随着民众科学知识的增加及营养和健康意识的不断提高，也越来越关注食品的安全。转基因食品的出现以及其国际贸易的蓬勃开展，其又与人权、环境等问题相挂钩，各国政府对其的不同态度和不同贸易政策，使得转基因食品贸易在国际层面上展

3、开了新一轮的探讨。 一、关于转基因食品 通过导入外源基因对生物体的某一或某些性状进行改良的技术被称为基因修饰技术，使用该技术获得的含外源基因的生物体被称为转基因生物（geneticallymodifiedorganisms，GMO） ，包括转基因植物、转基因动物和转基因微生物。通常将来源于上述的转基因生物及其衍生产品的食品称为转基因食品（geneticallymodifiedfoods，GMF） 。目前转基因食品有 90%以上为转基因植物及其衍生产品，主要包括：转基因大豆、转基因玉米、转基因番茄、转基因油菜、转基因马铃薯等。 二、转基因食品的特性以及安全性分析 转基因食品的主要有成本低、产量高

4、，具有抗草、抗虫、抗逆境、食品的品质与营养价值高、保鲜性能增强等特征。大规模的进行商业生产和贸易，不仅能有效缓解因粮食资源紧缺所产生的问题，而且能够创造巨大的商业利益。因此其具有巨大的社会价值和广阔的市场前景。 然而，由于科学技术以及人类认识能力的局限性，相比传统食品，GMF 的安全性尚无定论。转基因食品贸易或许存在危及人体健康、生态环境和经济社会稳定发展的潜在因素：（1）转基因食品贸易将推动转基因食品的扩大食用，可能给人体健康带来不可预见的的危害，比如过敏、毒素、抗生素抗性以及营养成分变异等问题。 （2）在生产、销售、消费、回收利用等循环过程中对环境产生的影响，体现在其可能导致基因污染、破坏

5、生态平衡和生物多样性三个方面，转基因食品贸易可能会加剧这种侵害。 （3）转基因食品贸易过程中对不同国家和利益群体可能产生的利益分配不公、经济损失和社会动荡，危及输入国产业和经济安全。?GMF还可能挑战人们现有的价值观念，造成社会公众心理恐慌，带来不可忽视的社会风险。GMF 生产国利用信息不对称的优势向消费国隐瞒 GMF 的相关信息从而侵犯消费国的知情选择权；? 三、转基因食品贸易管制的国际法与国内法制度 现从国际、国内两个层次将主要规制转基因食品贸易法规、制度作如下综述： 1.WTO 致力于最大程度的消除各种形式的贸易壁垒，促进国际贸易的自由化，但其仍允许成员国在一定条件下为一定目的采取贸易管

6、制措施，在国际贸易基本规则的视角下，通常被称为“环境例外”措施（environmentalexceptionmeasures） 。其中关涉转基因食品贸易的，主要体现在： 关税与贸易总协定 （即 GATT1994）第 20 条（b）项规定，只要不对情况相同的成员国构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制，任何成员国都有权采取“为保护人类、动物或植物的生命或健康”所必需的措施。 技术贸易壁垒协议 （Agreementon Technical BarriersToTrade，即 TBT 协议）第 2 和第 5 条规定，为保护人类的健康，动植物的安全和保护环境的合法目的，各成员国在其认

7、为适当的限度以内，从技术标准方面采取必要的措施，以保护其根本安全利益。该协定恰似一种协调平衡机制，力图在产品技术性标准的必要性和避免技术性标准成为贸易壁垒之间实现协调，实质上也是在保护进口国合法利益与自由贸易之间寻求平衡。 卫生与动植物检疫措施协议 （Agreementon The Application of Sanitaryandphytosanitary measures，简称 SPS 协议） ，其赋予成员方为保护人类、动植物的生命或健康而采取动植物卫生检验检疫措施的权利的同时，也更加强调采取的这些措施在不歧视和不对国际贸易造成变相限制的前提下，还要求建立在具有充分科学证据的风险评估（r

8、iskassessment）基础上并且达到“必需”的保护程度。 2.2003 年 9 月 11 日生效的卡塔赫那生物安全议定书 （The Cartagena Protocol on Biological Safety，简称 BSP）是世界上第一部关于转基因产品贸易规制的国际公约。它以风险防范原则（precautionary principle）为基础，规范改良活生物体的安全转移、处理和使用，同时考虑对人体健康和环境所产生的影响。规定了事先知情同意（advanced informed agreement）程序，只有满足该程序，改性活体生物体的进口才是被允许的，但并不适用于直接用作食品、饲料或加工

9、用途的改良活生物体。另外依用途不同对改良活生物体规定了不同的标示（documentation）制度，例如：如果是用作食物、饲料或用来加工，必须加以标示“可能含有”改良活性生物体等。但对标示的阀值并未给出规定。 （一）欧盟 1996 年欧洲爆发疯牛病（BSE） ，继后的二恶英污染鸡、可口可乐污染等一系列食品安全事故的发生，导致消费者对食品安全忧心忡忡，也使得欧盟的食品管理制度遭受到了信任危机。为解决此问题，欧盟开始对食品安全立法进行根本性改革，逐步加强食品安全立法，设立风险评估机构，完善食品和饲料快速预警系统，加强食品可追溯体系，现已建设成“从农场到餐桌”严格控制，较为完善的食品安全监管体系。其

10、食品政策的理念是与食品消费相关的健康保护在任何时候都具有完全的优先权。? 欧盟对 GMF 采取谨慎态度，以“风险预防原则”作为对其进行规制的理论基础，对 GMF 与非转基因食品进行严格区分，并对其制定专门性规定，采用禁止、限制、审批许可、标识和赔偿等措施，对从生产到加工的整个过程可能产生的风险进行控制。目前欧盟对 GMF 管制主要体现在以下一个指令和三个条例中： 1990 年通过的第 90/220 号指令后被 2002 年生效的第 18/2001 号指令替代，规定了转基因生物体上市前的风险评估、审批程序以及强制性的检测和标签要求。1997 年 258/97 号有关新食品和新食品成份的管理条例

11、，其中规定了“新食品” （包含转基因食品和食品成份以及其他分子结构经过修饰的食品和食品成份）以及主要成份、上市前的安全评估机制和标志要求。2003 年的第 1829/2003 号有关转基因食品和饲料的条例要求转基因食品不同于传统食品的特征必须予以标识，例如对某些人群的健康可能产生影响时应当标识。1830/2003 号有关转基因生物追踪和标志及有关转基因生物制成的食品和饲料的追踪条例要求经销商必须转送和保存含有转基因成分或由转基因制成的产品在市场上任何阶段的消息，通过转基因的单独身份来确保从农场到餐桌的可溯性。另外要求进行强制标签管理，仅当转基因成分偶然出现、技术上不可避免，同时该转基因成分已在

12、欧盟境内获得批准，且含量不超过 0.9%，才可不标识，否则所有产品必须加贴标签，无论是否最终产品中是否检测出转基因成分。即实行有条件地允许转基因食品在市场上销售。 （二）美国 由美国食品药品管理局（FDA） ，美国农业部（USDA）和美国环保局（EPA）负责检测、评价和监督转基因食品。作为 GMF 生产大国和出口贸易利益国，其要求严格以科学为基础制定规则并对消费者提供信息，反对以科学上的不确定性对转基因食品贸易施加不合理的限制。?只要 GMF通过新成分、过敏原、营养成分和毒性等常规检验，证明其与传统食品在化学成分上并无实质差异，即符合“实质等同原则” ，可准予上市销售。采取自愿标识原则，由美国

13、的生产商自愿决定是否进行转基因标识，不限制使用转基因标识或者非转基因标识，但使用非转基因标识就要保证这种标识的正确性，不能误导消费者。另外，FDA 在来源于新的植物不同性的食品的政策声明中同时规定，在转基因技术对食品产生实质?改变时，要求对转基因食品强制标识，这也表明美国对转基因食品中已经明确的健康风险的充分关注。 目前美国的立法也体现出自由贸易与严格管制的折中趋向：加利福尼亚州首先提出了要求转基因食品得到标识的“37 号加州立法提案” ，然而受到转基因利益派的强烈抵制于 2012 年 11 月被驳回。但此后，2013年 5 月至 6 月间，美国佛蒙特州、康涅狄格州、缅因州相继通过了转基因标识

14、法案。虽然只是小范围内的地区性立法，但不乏进一步影响美联邦立法的可能性。 （三）中国 我国虽然作为产粮大国，但是国内有很大一部分粮食的生产供不应求，只能在国际市场上寻求资源配置以填补国内缺口。以大豆一项为例，国内的产能仅为 13001400 万吨，而每年需求量超过 7000 万吨，严重依赖进口，而美国、巴西、阿根廷等向我国出口的大豆 60%以上为转基因大豆。我国的转基因技术起步较晚、对于风险的管理和应变能力与发达国家还有很大的差距，国内近发的一系列的食品安全事故使得我国的食品安全保障面临严峻的形势。因此对 GMF 持谨慎态度，目前施行的主要规则有： 2001 年农业转基因生物安全管理条例 ，该

15、条例主要规定防范农业转基因生物对人类、动植物以及生态环境构成的危险或潜在风险。2002年发布的农业转基因生物安全评价管理办法将农业转基因生物依风险程度的不同划分四个等级进行管理。2004 年进出境转基因产品检验检疫管理办法 、新修订的农业转基因生物进口安全管理办法 ，并在农业转基因生物标识管理办法中规定强制要求对转基因产品进行标识。2007 年的农业转基因生物标签的标识 、在食品标识管理规定中要求属于 GMF 或者含有法定转基因原料的，应当在食品标识中注明。在新资源食品管理办法将转基因食品列入新资源食品中一并加以规定，放宽了强制标识的要求，但仍未规定标识的最低限值。?2009 年施行的食品安全

16、法适用于 GMF，并专章规定风险监测和评估，且以此作为采取管理措施的前提。 四、因不同贸易政策导致的国际贸易争端 对转基因食品贸易采取不同措施，折射出相关国家的立法政策的不同价值考量：以美、加为代表的贸易利益国，即迈阿密集团，鼓励转基因食品贸易自由化，反对对转基因食品贸易施加限制或禁止的措施。然而，欧盟集团却以保护环境及人类健康利益为目的，加之转基因技术实力相对落后，为防范转基因食品安全风险的不确定性的不利后果，对 GMF采取严格的市场准入措施，即便是已经在欧盟境内获得销售许可的转基因产品，也允许欧盟成员国在一定情况下，采取临时限制或者禁止其在境内销售的措施。 这一举措导致了美等国出口利益的受

17、挫，美、加、阿三国认为欧盟的行为严重违反了 WTO 自由贸易的原则，双方磋商未果的情况下，2003年将该争议诉诸 WTO 争端解决机构裁决，这被称为关于转基因食品贸易争端第一案。对三个案子合并审理后，2006 年 11 月，专家小组做出了最终报告，裁定欧盟对美国、加拿大、阿根廷对其出口的转基因农产品所采取的限制或禁止销售措施违反了 SPS 协定项下其应当承担的条约义务，损害了起诉方的利益，要求其予以纠正。最终，2008 年 1 月 14，欧盟与美国达成协议，并于 2009 年 7 月 15 日和 2010 年 3 月 19 日分别与加拿大、阿根廷达成争端解决方案，并同意在双方间就相关问题进行双

18、边对话。? 纵观此案，无论双方是对于适用 SPS 协定或者是多边环境条约卡特赫纳生物安全议定书的争议，还是欧盟的相关措施是否违反SPS 协定项下义务的争议，其实暗含着对风险防范原则适用的分歧，即其适用于规制转基因食品贸易的适当性问题。风险防范原则指如果一项活动可能会对环境或人类健康造成严重或不可逆的损害威胁时，一国可以对其采取预防性措施，即便此项活动的风险缺乏科学确定性。自其 70 年代从德国国内法提出以来，对国际环境法甚至对其他国家国内环境法的发展产生了重大的影响。在此，我们无意讨论风险防范原则是否已经成为一项国际习惯法原则，但不能忽视其给我们在考虑或处理贸易与环境、公共健康之间关系时所提供

19、的路径意义。 正是由于风险防范原则允许在没有确定科学证据的前提下对贸易采取禁止或限制措施，所以其存在被滥用为贸易保护主义的可能性。如何规范其适用的条件成为了亟待解决的问题。欧盟委员会（European Commission）在 2000 年 2 月发布的关于风险防范原则的公报的四个目的之一便是避免无保障的求助于风险防范原则，将其当作变相的保护主义形式。在尽可能充分的科学评估基础上，当符合以下几点要求时，可以援引风险防范原则进行风险管理：要求相称和审查行动或不行动的收益和代价，即要求考虑风险对环境、人类或动植物健康的影响与选择的保护水平是否相称，采取风险防范措施可能带来的收益和代价之间应达致平衡

20、；其次要求非歧视和一致，即除非客观情况要求这样，否则不能对类似情况不同处理，对不同情况相同方式处理，避免其可能会对国际贸易产生的冲突；最后要求考察科学发展。?日前，欧盟委员会就其在环境保护和食品安全领域适用风险防范原则的一系列问题与美国代表团进行沟通以其达成国际共识亦体现了上述的精神。? 五、结语 在经济全球化的今天，贸易的自由化是必然趋势。对贸易单纯地采取禁止措施，影响贸易正常进行的同时可能会违反 WTO 的相关义务而引起贸易摩擦，甚至会遭受对方的报复措施。然而 GMF 不同于常规货物，在制定贸易政策时，应充分考虑贸易利益与环境、人权的关系，即经济利益与环境保护、人的生命健康权以及作为消费者

21、的知情权都应该被充分考虑到。在转基因食品风险的科学确定性尚未明确前，我们主张对转基因食品贸易采取符合“非歧视原则”和“比例原则”的管制措施，按照国际标准进行风险评估和标识，虽然在一定程度上会增加贸易的成本负担，但相对而言对贸易的影响较小。目前已有 54 个国家和地区规定了识别政策，相信对 GMF 进行标识，甚至是强制标示将会是未来贸易政策的发展大势。 对我国来说，在风险防范原则的指导下，进一步完善转基因食品安全立法，健全标识管理制度，加快转基因安全评价与检测机制的建设，注重在转基因安全管理中的公众参与，借鉴欧盟等国家的经验，加强国际间的生物安全信息交流，建设一套完备而且运行协调的风险预警与防范机制，积极参与转基因食品安全国际标准的制定，跟进 WTO 争端解决机构对相关贸易纠纷的解决，将对外进行转基因产品贸易的主导权掌握在自己手中，我国仍需要不断的探索。 注释： ?刘述良.复杂性视野下中国转基因政策风险区别组合管理.南京农业大学学报（社会科学版）.2010（4）. ?王宇红.我国转基因食品安全政府规制研究.西安：西北农林科技大学.2012. ?钱永忠、王芳.国外农产品质量安全监管及法律法规.法律出版社.