全程追溯需突破“分段监管”等制度障碍.doc

1、全程追溯需突破“分段监管”等制度障碍2010 年至今，追溯体系的试点城市从最初的 10 个扩展到 50 个，从“田间到餐桌”的食品监控在我们身边悄然展开。2014 年是追溯体系首批试点城市考核验收后正式运行的第一个年头，同时也将成为第二批试点城市的考核验收之年。 按照国际惯例，评价追溯体系的监管效率，通常通过“深度、宽度和精确度”三个标准进行评价。 “宽度”指系统所包含的信息范围， “深度”指可以向前或向后追溯信息的距离， “精确度”则指可以确定问题源头或产品某种特性的能力。 精确度：追溯信息须增加“预防功能” 1 月初， 新京报等京城多家媒体集中报道了终端机“黑脸”故障的新闻，但即便是可以使

2、用的终端机前，一小时内，前来查询的顾客仍然寥寥。据了解， “放心肉”工程由于是小范围试点，每个城市投资只有几百万元，覆盖的屠宰场、批发市场、超市等等追溯节点有限，进而造成部分追溯信息不完整、不准确。 设备故障、追溯信息不足，使得部分地区的放心肉追溯体系利用率较低。而“放心肉”遇到的问题，同样也是肉菜追溯体系将会面临的问题。 如何解决设备故障频发的问题？在“放心肉”基础上推出的肉菜追溯体系变革了招标采购的方式。负责追溯体系招标代理的中机国际招标公司第五业务部总经理岳小川对中国经济周刊表示，从第三批试点城市开始，追溯体系需要的溯源秤、查询机、平台软件等开始由 15 个试点城市联合采购，与此前各城市

3、分散采购相比，不但将价格整体降低了15%20%，也为系统的后期维护提供了保障。 “特别是像青海、甘肃这样相对偏远的省份，很多设备供应商不愿去安装，后期维护的积极性也不高。 ”岳小川表示，但 15 个城市集中采购，供应商想拿“好生意” ，就要为其他地区提供同样的服务。 相对联合采购这一创新，如何解决追溯信息不足的问题，提高消费者主动追溯的积极性，追溯体系选择了最简单有效的方式增加了追溯节点和覆盖范围，以“宽度”带动“精确度” 。据了解，目前首批 10个试点城市已建成的肉菜追溯体系共覆盖了 3007 个企业，包括 134 个屠宰场、77 个批发市场、1766 个菜市场、631 个大型连锁超市、39

4、9 个团体消费单位，基本实现了主城区内机械化屠宰场、批发市场、标准化菜市场及大中型连锁超市的全覆盖。 在商务部看来，增加追溯节点，形成一定的规模效应，才能保证追溯信息的完整，实现从“田间到餐桌”的全程追溯，从而提高消费者主动追溯的积极性，为食品安全提供保障。 然而专家提醒，除提高覆盖率外，增强“精确度”的关键在于设立反向的“预防功能” 。中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授冯力更指出，目前在试点市的农贸市场，消费者购买蔬菜的同时索票，仅可追溯到生产基地和零售摊位号，或商户姓名、住址、电话等信息，这些信息仅能在出现问题后方便索赔，是反应性机制，而没有预防功能。如果根据蔬菜产品标签上的编码，在

5、做出购买决定之前，可以实时查询其生产过程，例如包含农药、化肥使用情况等信息，就可以帮助消费者货比三家，做出最佳选择，避免人力物力损失，减少麻烦。 宽度：先把已有的 4 批试点城市做好 不过，覆盖率的提高、追溯节点的增加，亦存在微妙的平衡点。 商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育对中国经济周刊表示，追溯体系在规范肉菜食品生产、流通环节、保障食品安全的同时，也可能会提高经营者的成本，反映在菜价上，就会造成肉菜价格上涨，一些消费者追求便宜，可能会从正规流通渠道之外购买食品。 对此，商务部有关负责人表示，通过追溯体系解决消费信息不对称问题，促进经营者规范经营、消费者放心消费，是政府应该提供的公共服

6、务。在追溯体系的建设和运行过程中，由政府承担全部成本，不会加重企业和经营者负担，也不存在对农户、摊位经营者不利的情况，相反还能让合法规范的经营者做大做强，创造放心肉菜渠道品牌。 但“二元市场”的存在是不争的事实。一方是可追溯、保安全但价钱高一点的食品，另一方是没有严密追溯体系但却也不一定有危险并且价格相对较低的食品。在梅新育看来，短期内强行要求所有食品都纳入追溯体系并非明智之举，未尝不可允许这种“二元市场”存在一段时间，特别是应当给农民的小规模生产留有空间。追溯体系在保障食品安全的同时或许会产生一些副作用，对从事农业的大资本有利，但是对小资本、农户打击相对较大，不能强迫这些农户在不利的条件下加

7、入追溯体系。 商务部国际贸易经济合作研究院院长霍建国向中国经济周刊表示，建设追溯体系保障食品安全的方向是对的，在日本，几乎所有上架商品都带有条形码，条形码与商品一一对应，简单一照就能知道商品的生产商，甚至能追溯到哪个车间哪个小组。但具体到中国而言，我们现在大面积普及追溯体系时机尚不成熟，一方面部分地区流通体系基础设施还比较落后，另一方面部门的分头监管使得追溯很难一通到底。 “很多菜市场都是露天的，摊贩推着车，或者干脆在地上铺块布卖农产品，还有大量的早市、集市、机动市场，即使在北京这样的大都市也很常见，推广溯源秤连电都找不到。 ”商务部一位相关负责人表示，目前国内各城市市场流通条件还相对落后，若

8、不改善流通体系条件就直接推广追溯体系这样的先进技术，必然会遇到很多问题，效果也很难达到预期。 2013 年 11 月 25 日27 日，在青岛召开的全国肉菜流通追溯体系建设试点工作现场会上，举行了第四批 15 个城市加入追溯体系的签约仪式。第四批试点城市公布后，2015 年是否还会扩大试点，推出第五批、第六批？ 上述商务部相关负责人表示，商务部将在重点抓好前四批试点、确保成效的基础上，视情况扩大建设范围，形成完整的全国肉菜流通追溯网络。 另据消息人士透露，商务部原计划是要进一步推进追溯体系建设，形成一定规模，然而以目前的试点情况来看，工作的重点是将已试点地区的工作做好，2014 年是否继续推动

9、试点，还要看前 4 批的运行情况。对于已完成考核验收的试点城市，要将已建成的追溯体系运行好，再在这一基础上扩大覆盖面。 深度：全程监管呼吁标准法规并严格执行 追溯体系“深度”的关键问题在于突破“分段监管”的制度障碍。 2013 年， “镉大米风波”引发广泛的食品安全之忧。不仅是湖南，国内多个省份出产的稻米被查出镉超标。中国农业科学院农产品加工研究所特邀专家魏益民表示，之所以产生镉大米，是因在镉污染土壤上种植水稻，才导致出产的大米镉超标。 刘恒（化名）是湖南东部攸县大同桥镇的一家米厂老板，自从去年厂里出产的大米被检测出镉超标，他几乎每晚都辗转反侧。在刘老板看来，厂里出产的大米从收谷、脱壳到最后的

10、包装都按照标准程序操作，出现镉超标的事情，只能是来自大米的种植环节。 对于肉菜食品种植、养殖环节出现的安全问题，追溯体系可以在食品进入流通环节后快速跟踪，防止其流向餐桌，为追回有问题农产品提供必要的依据。然而专家提醒，要想真正在源头杜绝食品安全的隐患，还要对农产品的种植、饲养环节加强监管，防控生产源头存在的食品安全风险。 我国食品安全实行的是“分段监督”模式，商务部、农业部、工商、卫生、食品药品等部门是“铁路上的警察，各管一段” 。在农产品“从田间到餐桌”的追溯产业链中，农业部负责农产品生产环节的安全监控，商务部则负责流通环节的监控责任。 然而在现实中，产销的紧密结合使得监管很难分家， “分段

11、监督”的模式，为类似于追溯体系这样需要贯穿全产业链的食品安全监控机制带来了挑战，常常会引来“九龙治水”的困扰。2013 年 3 月，根据国务院机构改革和职能转变方案，国务院组建国家食品药品监督管理总局，负责食品安全监督管理综合协调，然而据了解，目前各部委监控数据沟通仍然尚有不足。 冯力更表示，追溯体系目前还有不够完善的地方，对蔬菜生产基地生产过程的关键环节还缺少详细记录，不能有效指导生产，改善蔬菜供应环境。例如以蔬菜农残为例，中间商到产地收购蔬菜，现场仅以比较简陋的方法粗略检测农残。 冯力更指出，这种办法受制于检测方法的科学性、准确性，检测操作者个人的技术水平及诚信，忽略了蔬菜种植过程灌溉、施

12、肥、杀虫的原始生产记录，如果将这些记录文件，例如使用杀虫剂名称、用量、时间、采收时间、责任人等，作为蔬菜收购依据之一，再以现场农残鉴定抽查，才是比较完善的追溯体系。 在冯力更看来，当前应支持对农业生产环节建立追溯体系，但是有些农民劳作辛苦，文化水平低，不了解生产记录的重要性，往往疏于进行生产管理记录。建议采购农产品的机构或个人，在与农民签订收购合同的同时发放生产记录表，一方面可方便农民填写，简单快捷；另一方面也督促农民，增强农民的诚信意识，并可通过定期抽查监督效果。 此外，追溯体系并不能完全替代对各环节的监管。冯力更指出，从食品供应链角度，追溯体系非常重要，但每个节点还需有各自的配套规范，如食

13、品原料的种植、养殖过程要遵循的良好农业规范；加工企业实施食品安全管理体系（HACCP 或 ISO 22000） ；根据流通领域特点，健全管理规范等等。从业人员的诚信固然很重要，但不能完全依赖他们，要明确标准法规，违规必究，违规必罚。 “我们现在应用的这些体系都是从发达国家学来的，美国、欧盟和日本等国最好的经验之一就是工作细致，执行度高，法规严明。 ”冯力更说。 各国追溯体系建设扫描 欧盟 2000 年，欧盟开始在成员国内部建立牛肉产品追溯系统，2002 年进一步将追溯范围扩大到全部食品，并明确提出禁止进口非追溯产品。欧盟各国普遍采用由国际物品编码协会（EAN）推出的“EANUCC ”系统来开展

14、质量安全追溯，要求为每一地块建立农药、肥料等的使用情况报备体系，以监控有机农产品的生产过程。其中英国率先建设了基于互联网的牲畜跟踪系统（CTS） ，实现了牲畜整个生命周期的情况记录。 美国 2002 年，美国通过“生物反恐法案” ，要求企业必须建立食品可追溯制度，同时所有涉及食品运输、配送和进口的企业要建立并保全相关食品流通的全过程记录。美国食品药品监督管理局制定农场初级原料生产标准和召回追溯系统、强制召回受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止来自某个地区的不安全食品流通以及就可能违规情况索取相关数据等。 日本 日本引入欧盟所推动的“食品可追溯制度” ，于 2001 年建立了肉牛可追溯系统，随

15、后逐渐扩展到其他农产品种类，到目前为止，日本对所有农产品均已实现可追溯管理。在农产品质量可追溯系统的应用方面，日本不仅制定了相应的法规，而且在零售环节，大部分超市已经安装了产品可追溯终端，供消费者查询产品。 澳大利亚 澳大利亚作为一个畜牧业大国，于 2001 年在国家层面上建立了国家牲畜标识计划（ NLIS） ，即畜产品质量安全追溯系统，采用由 NLIS 认证的瘤胃标识球或耳标对牛、羊进行标识，来实现对牲畜的标识和追溯。印度 印度于 2006 年出台的食品安全及标准法案明确了食品安全追溯制度，要求食品生产者提供食品生产过程信息，提供原材料的企业信息，同时必须贴上追溯标签，以确保食品的可追溯性。