基于新时期经济学视角的“小金库”治理对策探析.doc

1、基于新时期经济学视角的“小金库”治理对策探析【摘要】 本文通过文献资料法和案例分析法等方法，从“小金库”的概念及理论基础开始，通过对其相关概念及理论的概括，回顾和评述了“小金库”现状，论述了“小金库”的危害性及其社会危害的类别和形式，同时针对基层单位治理“小金库”提出了一些意见和建议，以期研究成果能为国家建立健全法律规范、企事业单位设置“小金库”内部控制制度等提供理论依据。 【关键词】 新时期 经济学理论 小金库 存在原因 对策 在中国共产党的反腐倡廉历程中，重视思想教育是一个优良传统和政治优势，其中树立正确的世界观、人生观、价值观、道德观和荣辱观始终是党组织对党员干部进行思想教育的核心内容，

2、换而言之，社会主义核心价值体系教育是党的思想政治教育的核心内容和重要组成部分。党中央、国务院历来重视“小金库”问题，近几年更是加大审计力度，通过对各单位年度经费预算、决算、计划项目、财经管理等开展专项审计，发现在资金使用和财经管理上，各单位都不同程度地存在一些问题，有些问题还带有一定的普遍性。自 2009 年中央部署开展“小金库”治理工作以来，各级治理机构扎实开展工作，着力推进防治“小金库”长效机制建设，取得了阶段性成效。单位私设“小金库” ，主要是为了谋取小团体或个人利益，逃避财务监督和群众监督，从事违规、违法活动，其具有很大的危害性，如何构建基层单位防治“小金库”的长效机制是一个迫在眉睫的

3、问题。 一、 “小金库”概念界定、来源及分类 “小金库”概念的形成是一个动态的过程。在历史的沿革中，伴随我国政治经济等各项制度的不断完善， “小金库”的概念也不断发展和明确，它的产生可以追溯至上世纪 80 年代。随着改革开放政策的实施，我国的经济体制改革由农村扩展到城市，并逐步延伸至企业。自 1986 年启用“小金库”一词以来，该词生动而形象的被人们用于特指系列机构设立的“账外账” 、 “假账” 、 “账外资金”等。 “小金库”又称“小钱柜” ，指侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支和私存私放的各种资金，主要来源包括：以各种名义挪用、转移国家预算

4、内、预算外收入；截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入；高价倒卖、非法牟取价差收入；一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党委、团委、工会会费，稿费提成和职工互助金等项目。 “小金库”概念的界定是开展“小金库”治理工作中最基础的内容（见图 1） 。只有解决了概念界定问题，才能准确把握“小金库”的内涵和外延，进而判定“小金库”的“是”与“非” ，决定“罚”与“非罚” 。 “小金库”是我国的老大难问题，自古就存在。 “小金库”是指不按法律法规的规定，未将应列入会计账簿的具有公有性质的资金（包括有价证券和资产）列入会计账簿的客观存在。单位是否将具有公有性质的资金（包括有价证券和资

5、产）合法公允的反映到会计账簿上来，是认定小金库的关键。按照不同的分类标准， “小金库”可以分为不同的类型。从“小金库”的主体出发，可分为行政机关“小金库” 、事业单位“小金库”和国有企业“小金库” ；按照资金支出动机，可分为单位利益私设“小金库”和个人利益私设“小金库” ；按照“小金库”资金来源，可分为隐匿收入型“小金库” 、虚列支出型“小金库” 、转移资产型“小金库”等。 二、我国新时期“小金库”的现状 党的“十八大”对当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败工作作出新的部署，强调反对腐败、建设廉洁政治，这是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题，要坚持中国特色反腐倡廉道路，做到干

6、部清正、政府清廉、政治清明；深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，着力整治庸懒散奢等不良风气；党面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要加强党的纪律建设，越要维护党的集中统一。原本所谓的“小金库” ，作为一个特殊的专用名词，当是违纪违法的产物。从过往查处的情况看，一些单位之所以私设“小金库” ，就是为了开支一些见不得阳光的东西，故而才会有一些单位领导好于建“小金库” 。 “小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人。自 19 世纪 70 年代未开始，我国经济体制与政治体制都发生了重大的变化，经济上，所有制形式由过去单一的公有制转变为以公有

7、制为主体的多种形式并存的模式，经济体制由计划经济转为社会主义市场经济；政治上，更加民主和多元化，人们的价值观、思想观都发生了天翻地履的变化。在这样的经济、政治环境下，产生了“小金库”现象。20 世纪 80 年代初，随着政企分开、 “放权搞活”和财政“分灶吃饭”等一系列政策的实施，机关和企事业单位有了更多相对独立的利益， “小金库”也逐渐大量涌现。经历 20多年嬗变， “小金库”虽然仍带“小”字，事实上其规模却早已今非昔比，而且已呈遍地开花之势。 “小金库”资金（资产）来源众多，主要包括 13种（见图 2） 。 对于“小金库”问题，尽管我国曾多次出台政策予以清理，但收效甚微，而且近几年还有蔓延扩

8、大之势。19982006 年上半年，全国审计机关共查出“小金库” （含挤占挪用）金额 1406 亿元。仅 2006 年上半年，全国审计机关共查出违规“小金库”130 亿元。按年度统计，1998 年 111亿元，1999 年 65 亿元，2000 年 33 亿元，2001 年 83 亿元，2002 年 134亿元，2003 年 244 亿元，2004 年 194 亿元，2005 年 312 亿元，2006 年上半年 130 亿元，这些都是查实了的数字。审计机关每年对被审计单位审计的覆盖面一般是 20%以内，如果假设所有单位统统接受审计，按19982006 年上半年（共 8.5 年）的平均“小金库

9、”数 165.4 亿元推算，所有国家机关和国有企事业单位，每年“小金库”数额可能高达 827 亿元。也有人大胆推断，全国每年进入“小金库”的钱大约 5000 亿元，约占当年国内生产总值（GDP）的 5%。 全国开展“小金库”专项治理工作 3 年（20092011 年）来取得显著成效，2009 年山西省纪委对 1907名省直和市县掌握行政审批、执法和管理权的领导干部集中进行廉政教育，发现和处理 1565 个单位的 1665 个“小金库” ，涉及金额 4.07 亿元（见图 3） 。20092012 年山西省共抽调 3045 人次，组成 583 个检查组，对山西省 11254 个单位开展了两次大规模

10、的重点检查，共发现 2166 家单位存在“小金库”问题 2362 个，涉及“小金库”金额 6.20 亿元，共收缴财政资金 1.45 亿元，补缴税款 5780.23 万元，退还和追回违规支出资金 1782.68 万元；对设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违规情节严重的 403 名责任人员依法追究责任，其中，行政处罚 47 人，组织处理 70 人，党纪政纪处分 272 人，移送司法机关处理 14 人。截至 2011 年11 月底，全国纳入治理范围的 110 多万个单位共发现“小金库”60722个，涉及金额 315.86 亿元，责任追究 10429 人，建立和完善管理制度39.64 万个。201

11、1 年，党政机关和事业单位发现的“小金库”数量及金额比 2009 年分别下降了 82.7%、88.3%；国有企业发现的“小金库”数量及金额同比分别下降了 79.9%、81.6%；社会团体发现的“小金库”数量及金额同比分别下降了 80.5%、97.7%。 “小金库”形成原因非常复杂，涉及政治、经济、社会、文化等方方面面，防治难度极大。 “小金库”对我国经济和政治的发展都产生了巨大的危害，它侵占了国家和集体的资产，破坏经济和分配秩序，造成社会分配不公，同时“小金库”依附于权力，被权力所利用，处于法律和制度监督之外的“小金库”为小集体和个人的利益服务，成为滋生腐败和经济犯罪的温床。 三、我国新时期“

12、小金库”的表现形式 中国政府对此非常重视，一直予以坚决治理和查处，自 20 世纪 80年代以来仅大规模地集中治理就达 3 次。但“小金库”的外表形形色色，内在错综复杂，表现五花八门， “小”已难涵盖其实质，在某些方面，它已经成为产生腐败现象的一个根源和温床，严重干扰了财经管理秩序。通过对近年来“小金库”具体表现形式的分析，具有以下几种表现形式。1、开支和使用上的随意性与挥霍性 “小金库”的黑户口身份，出了问题难以查证，致使收支自由，随意性很大，资金去向除一部分用于小团体集体福利外，相当大的一部分用于大吃大喝、招待应酬、送礼行贿或娱乐性高消费。由于私设“账外账”与“小金库”的用途就是乱支、滥发、

13、私分、请客送礼、游山玩水以及替特殊人群“埋单”等，故而其开支和使用基本上无所顾忌，存在着较大的随意性与挥霍性。随着“小金库”金额越来越大，设立主体行政地位越来越高，主体性质越来越复杂，其所带来的危害性也越来越大，造成了国有资产的大量流失，诱发了经济犯罪案件不断增加，严重影响了社会经济秩序，助长了任意挥霍、奢侈浪费等不正之风的蔓延，更导致贪污挪用、中饱私囊等腐败行为频繁发生，成为滋生腐败和产生经济犯罪的重要根源（见表 1） 。 2、资金存放形式的隐蔽性与流向的非公开性 由于“账外账”与“小金库”是十分敏感和秘密的事项，大都用于单位、团体和个人的非正常费用支出，故而其资金流向一般都处于非公开的状态

14、。从大量曝光的案例来看， “小金库”主要有两种：一是收入不入账；二是虚列支出，套取资金。国家有不准私设“小金库”的政策，而一些单位有应付检查的对策。 “小金库”是账外账，有的只有单位（部门）领导或少数几个人知道。随着市场经济的发展，私设小金库的单位越来越多，手段、方法各异，技术性、隐蔽性亦越来越强。私设“小金库”或账外账资金的问题在行政事业单位仍比较普遍， “小金库”往往是领导一人说了算，财务制度形同虚设，无监督、管理可言，为“小金库”的掌管人提供了用钱上的方便。凡正常财务不能处理的项目，都能在“小金库”中予以支出。 3、 “小金库”的普遍性 目前审计中发现的“小金库” ，行政机关（部门） 、

15、事业单位、企业单位、各类团体、临时机构等都有。如在工业系统中截留或转移各种生产经营收入，包括产品销售收入、经营收入、出租收入、残次品和边角废料收入、逾期押金收入、处理报废固定资产变价收入、销售不动产收入、股票发行费收入等。形式多样（见图 4） ，主要有违规收费、罚款及摊派设立“小金库” ；用资产处置、出租收入设立“小金库” ；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库” ；经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库” ；虚列支出转出资金设立“小金库” ；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库” ；上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”等。 四、我国新时期“小金库”的社会危害的类别

16、与形式 我国政府曾多次对私设“小金库”行为进行清理，并对一批问题严重的责任人给予了党政纪律处分，对严重触犯刑律的依法进行了惩处，由于受到我国高速发展的经济影响，部分企业、事业单位组织人员没有抵挡住经济利益诱惑，私自挪用企业、事业单位公款资金设立“小金库” ，利用公有资产与国有资产为自己谋求经济利益。 “小金库”的出现对我国社会稳定发展有着很大危害，这种行为严重违反我国财经法律规定，同时也滋生了大批贪污腐败人员出现，给我国经济发展造成很多不良影响，“小金库”的出现助长了社会不正之风气，对共有财产与国有财产造成直接侵害，使党在人民心中的威严形象受到损害（见表 2） 。 五、我国新时期治理“小金库”

17、的基本对策 清理整顿和治理“小金库”对于铲除腐败滋生的土壤、建立健全惩治和预防腐败体系具有十分重要的意义，必须按照标本兼治的原则，加大综合治理的力度，从源头上铲除“小金库”存在和蔓延的土壤。总之，只有从体制机制上切实加强各项管理监督，割断单位的利益纽带，彻底解决“小金库”问题，国家的经济秩序才能根本好转，各项财政政策才能顺利推行，建立健全惩治和预防腐败体系才能落到实处，从源头上防止和减少腐败才会收到实效。 1、进一步完善监督制度，实现综合治理 （1）加强组织领导 各级干部尤其是领导干部要严格执行和完善有关监督制度，建立领导班子成员互相监督、组织监督、群众监督等制度，完善领导干部任期和离任审计等

18、制度；要健全领导体制，加强组织领导，建立分工明确、运转顺畅、配合有力的工作协调机制；要明确治理重点，制订具体方案，做好自查自纠、督查检查和分类指导工作，注重统筹兼顾，坚持“八个结合” ，实现综合治理。江西省自 2009 年 5 月起至 2012 年在全省党政机关和事业单位、社会团体及公募基金会、国有及国有控股企业开展为期三年的“小金库”专项治理工作，取得显著成效。3 年来，江西全省共发现“小金库”1590 个，涉及金额 7.5 亿元人民币。 （2）加强舆论宣传监督 畅通反映渠道，广泛发动群众参与，公布举报渠道，建立登记、受理、查处、跟踪和反馈工作，落实举报奖励制度。根据“小金库”专项治理工作程

19、序要求，要高度重视规范管理工作，按规范和发展协（学）会的管理规定（试行） 精神，进一步做好协会改革工作，规范管理，确保收入合法、支出合理，坚决杜绝违规违纪问题发生。 （3）加强收入监督和支出管理 主要是对非税收收入的执收单位和个人以及预算部门收入政策的执行、收入进度、收入结构、征收措施、票据使用情况的日常监督，专项检查抽查、征收环节的监管和执行情况的分析。加强支出管理，主要是对基本支出、专项支出（项目支出） 、政府采购支出的监督。涉及预算单位部门预算执行情况、资产管理情况、政府采购制度执行情况、专项资金管理情况、银行账户管理情况等方面的管理，特别是加强中央与地方投资项目的规划、立项审批、项目建

20、设的跟踪监督检查。 （4）加强内部监督 主要是对财政系统的制度建设、内控机制、指标分配、资金拨付、预算追加和履行职责等内部管理情况进行监督，及时发现和纠正财政管理和财政资金运行中存在的问题。要认真落实“自查从宽、被查从严”的原则，鼓励自查自纠，支持自查，督促自查，重点关注自查自纠“零申报”的单位，加强对重点单位的督导，坚决纠正行动迟缓、措施不力、工作不实、效果不好等问题；要认真落实领导负责制，抓紧制定自查方案，落实工作措施，做到自查工作不走过场，主要负责人及财务负责人要对本单位自查中发现的各种违纪违规问题，必须自觉纠正，要认真撰写自查自纠报告。 2、加大查处力度，严格追究相关人员的责任 近年来

21、随着国库集中支付范围的不断扩大，各单位可支配现金减少，一些单位从局部利益出发，巧立明目，不断翻新形式设立“小金库” ，从而引发的矛盾，职务犯罪时有发生。全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案（七）草案时提出了集体腐败的概念，并表示可考虑首先把私立“小金库”列入刑法犯罪中。加大法律对“小金库”的惩处力度，实际就是加大了设立“小金库”的成本。对于一个经过多年努力走上领导岗位的人来说，如果抵制不住金钱的诱惑，而被查处、解聘甚至失去自由，这样的代价无疑是极其沉重的。 对设立“小金库”负有责任的领导人员和其他直接责任人员中的共产党员，依照设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释 ，严肃追究责任。对违反社会团体登记管理条例和基金会管理条例及相关规定的，按照登记管理机关处理处罚的有关程序和具体规定，依法给予处理与处罚。对在专项治理工作中走过场的单位，要给予通报批评并责令整改；对问题严重的，要依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。 对在“小金库”治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或在重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。对涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。2012 年 7 月 19 日从甘肃省财政厅获悉，近年来甘肃省先后实施和推进了省直管县、县级基本财力保障、乡财县