“垃圾下乡”与农村土地保护.doc

1、1“垃圾下乡”与农村土地保护摘 要：“垃圾下乡”在城镇化过程是一个先结构的选择。通过政府间的共谋，将农村土地变成了城市居民处理生活垃圾的公地。这种行为侵占了农村土地，损害了土地的耕种环境。在此过程中，受益圈与受害圈的分离，受益圈行为的分散性与效果的累积性，受害圈抗争的无力性使得农村土地在面对城市“垃圾下乡“得不到相应的保护。改变这种状况取决于受害圈的抗争，技术的支撑及政策的转变。 关键词：“垃圾下乡” ；农村土地保护；受益圈；受害圈 中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：10041494（2013）05 一、研究问题的由来及研究目的 农村的环境问题长期为社会学界所忽略，道出了当

2、今中国社会学界在农村环境问题研究中的尴尬局面1。早期的社会学家，确实未有对农村环境问题的关注。从李景汉定县县社会概况调查到费孝通的江村经济其中确实并无内容论及农村环境。1949 年后的一段时间，社会学的研究一度中断。到上世纪八十年代后，社会学界在农村研究方面更多地是关注经济增长问题、社会关系等方面的研究。布迪厄提出实践中的“模糊逻辑” ，认为日常生活中的实践既非受制于本能，也非完全合乎理性的逻辑，而是被前理性的实践感所支配2。社会学界在农村环境问题研究上的不足，显然是受到了布迪厄所称 “模糊逻辑” 的影响。这2种“模糊逻辑”就是中国农村的核心问题是发展问题，农村环境问题被边缘化了。 我国正处于

3、高速城镇化时期，生活垃圾处理是城镇化过程中的一个重要问题。目前我国城市垃圾人均年产量达到 440 千克，2010 年估计我国城市垃圾量达到 3.52 亿吨，居世界第一。并且每年以 8%至 10%的速度增长。垃圾的历年堆存量达到 60 亿吨。全国 200 多座城市陷入垃圾包围之中。我国目前城市生活垃圾处理的最主要方式是填埋，达到 80%以上。垃圾堆存累计侵占土地达到 75 万亩3 21-27。侵占的土地，如果再加上受垃圾处理影响的土地面积，其数量是一个十分惊人的数字。城市生活垃圾中的绝大部分被运往农村，侵占农村土地，并且污染损害农村土地的耕种环境。但是目前我国城市生活垃圾下乡处理过程中存在的问题

4、却没有得到社会学界应有的重视。 下乡，是一个我们并不陌生的字眼。我们有过很多事物的下乡，从最早的文字下乡，到后面的文化下乡，科技下乡等，都是在帮助农村发展。这里用“垃圾下乡” ，是指城市产生的生活垃圾运往农村填埋处理或者不进行任何处理任其自然风化，并无哗众取宠之意。对于现实而言，这是一个不争的事实。文字下乡，给农村送去的是知识。垃圾下乡，为农村送去了什么，这是一个值得思考的问题。 二、农村非公地的公地化 土地是农民的命根子，而垃圾则是城市市民生活的副产品。在“垃圾下乡”的过程中，农村的土地本身不是生产垃圾的市民的公地。但是在中国的垃圾处理过程中，农村的土地最终成了市民的公地。这种转换3过程中所

5、体现的社会机制无疑是值得让人深思的。 公地的悲剧（the tragedy of the commons）是哈丁（Garrett Hardin）在 1968 年提出的。其理论的模型认为牧民的个人理性行为会导致公地的毁灭，从而导致牧民的破产4。船桥晴俊（Funabashi Harutoshi）将哈丁（Garrett Hardin）模型简化来说明公地的悲剧：在一个小村庄里有一共有的土地可以用来放牧十头奶牛。村里的十个牧民对这块地有同等的权利，因此每人可以放养一头牛。当每个人只有一头牛时，这块公地可以提供足够的草，而且这十个牧民可以延续地使用这块公地。如有一个人养了两头牛，他就能从公地中多获私利，但这

6、会加重公地的负担。每个牧民都面临着同样的诱惑：养的牛越多，他的获利就越多。如果他们在个人获利最大化方面是所谓理性的，他就会养更多的牛。然而，这会不可避免地导致公地的毁灭5 164-175。无论是哈丁（Garrett Hardin）还是船桥晴俊（Funabash Harutoshi）的论述，都认为个人的理性如果没有约束，最终将导致公地的毁灭。 既然个人理性会导致公地的毁灭。那么公地的产生就是一个十分重要的问题。垃圾处理过程中公地的产生可以从利益相关者的角度进行公析。利益相关者分析是一个看问题的视角。陈阿江曾用此分析方法成功地分析了水污染事件中的利益相关者6。将农地变为市民处理垃圾的公地过程中，利

7、益相关者主要有四个方面，市民、政府、垃圾处理企业（有的地方仍是政府处理） 、以及垃圾处理场附近的村民。在这样的一个利益相关者范围内，市民和村民分别代表着垃圾制造者和垃圾处理的受害者，而政府代表公共利益。在社会机制的作用下，通过政府与企业的4参与，把致害者与受害者隔开。 （一）垃圾下乡：一种先结构的选择 船桥晴俊（Funabash Harutoshi）没有对先结构选择（pre-structure choice）给出一个明确的定义，但是在其论文中曾经举例进行过说明5。先结构选择是指的这样一种选择，即在选择前，结构就已存在，而这种选择必须在结构所允许的范围内做出。 在“垃圾下乡”过程中，对于市民而言

8、，先结构的选择在于，要么不生产垃圾，要么生产垃圾。城市生活中必然产生垃圾，这是市民的一种先结构的选择。垃圾产生后，对于被占地的农民而言，也存在着两种先结构的选择，即反对垃圾下乡侵占其土地，或者同意垃圾下乡侵占其土地。就某个社区的农民而言，他们可以有这两种选择。但是把城市周围的农民作为一个整体来考虑，则他们先结构的选择只能是垃圾下乡侵占其土地，而不管其是否同意。这是因为，在现有的条件下，城市不可能完全将垃圾回收处理。受经济和技术条件的限制，政府不会考虑将所有的垃圾实行焚烧发电或者其他方式将垃圾全部销毁。 “垃圾下乡”就成为一种必然的选择。 （二）政府：共谋与无奈 在实现“垃圾下乡”的过程中，政府

9、间存在着一种共谋的现象。这里所谓的共谋，是指政府为了实现其管理的职能，在同级或者不同级别的政府间的一种协商。在某种特殊情况下，基层政府往往通过各种方式使其行为偏离国家的法律、政策的初衷，甚至完全背离法律、政策。周雪光指出，实际生活中一个引人注目的现象是，在执行来自上级部门特5别是中央政府的各种政策指令时，一些基层上下级政府常常共谋策划、暗渡陈仓，采取“上有政策、下有对策”的各种手段予以应付，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果7 。这种共谋是一种对上而采取的措施。与此不同的是，在“垃圾下乡”过程中，政府间的共谋是针对下面的农民而采取的措施。必须指出的是，共谋并不一定必须偏离国家的法律政策。 在

10、 J 市的调查中，笔者发现在“垃圾下乡”的过程中，城区的政府并不与农民直接接触。而是通过与当地政府的接触来实现征地的过程。城区政府不与当地农民直接接触的对其有利的地方在于能够避免直接和当地农民的不必要冲突。而当地政府愿意出面的一个社会心理方面的原因在于中国老百姓中根深蒂固的惧官情结。民间流传的“穷不与富斗，富不与官斗”的谚语深深植根于百姓的心灵深处。而“县官不如现管”则是政府间合谋的一个社会心理基础。这种行动逻辑在现实中得到支撑的地方在于城市垃圾处理场的建设都得以实现。城区政府与垃圾处理场当地政府能够实现合谋在于当地政府或多或少能从城区政府获得某种自己所需的资源，包括资金和升迁的机会。格兰诺维

11、特（Granovetter）认为，在强关系网络中能获得比弱关系网络中更多的同质社会资本8。由于城区政府与当地政府这种强关系的存在，这种共谋的实现可能不会出现任何困境。 政府共谋的无奈之处存在于城区政府，同时也存在于受影响地的政府。对于城区政府而言，城市生活中的垃圾的产生是必然的，作为提供公共产品的政府，它必须对垃圾进行处理，这是它的职责。处理垃圾这个前提决定了它必须为城市生活垃圾寻找出路，在当前的技术和资金条6件下，垃圾填埋成了一个最经济的选择。对于受影响地政府而言，城区政府社与它存在着上下级关系。在中国现行的行政级别结构中，地级市管理着辖区范围内的各级政府，为下级政府提供着考核、升迁以及投资

12、的机会，下级政府在与上级政府的博弈中，处于地位上的不平等。对于上级政府要求其为城市垃圾处理提供场所时，它必须接受这种共谋，无论其是否自愿。政府通过共谋，将农民排斥在土地征收的协商之外。在这个转换过程中，农民只有被动的接受政府的定价。 （三）农民：有限理性下的行动选择 按照法律规定，农村土地是集体所有，农民是土地的“主人” 。但是法律规定国家为公共利益的需要，给予相应的补偿可以征收或者征用农村的土地。在现实生活中，农民对于“垃圾下乡”的接受，受其长期的生活经历以及所获得信息的影响，是一个在有限理性下的社会行动选择。以 J 市垃圾处理场所在的 YB 村村民为例，J 市于 2001 年在该村建成垃圾

13、处理场。该垃圾处理场原计划是建在另一个乡镇，但是该镇党委书记知道后，就把这个项目争取过来了。问及村民为何同意将土地出卖，村民们回答是村里水田和林地较多，当时农业税也没有取消，种田基本不挣钱。认为卖掉些地对自己只有好处。当时村里有 305 亩田。最后该村以每亩六千元的价格卖掉二十多亩水田，以每亩三千元的价格卖掉五十多亩林地。当时村里得了二十多万元，钱是按人口平均分配的。由于农村土地法律政策的多变，造成村民心理上的不稳定，村民同意将土地出卖，在能够将土地权益变现时倾向于变现。农村税赋负担过重，农产品价格过低，加剧了农民的这种心理。专业知识的缺乏，对垃圾处理场风险的7认知不足，使农民倾向于作出卖地的

14、行动。由此可见，农民的卖地是基于其社会认知以及信息不对称情况下，做出的追求经济利益最大化的有限理性行动选择。 村民在理论上虽然可以作出同意或者不同意的选择，但是在 2000 年前后的时间中，一旦政府动用权力要求其接受时，他也别无选择，只能选择同意。当然，表面的服从并不代表内心的臣服。作为一个人数最多的社会阶层，他们一般情况下得不到其他社会阶层的支持。受传统文化中的吃亏是福，退一步海阔天宽的影响，村民的思想、行动中更多地倾向于息事宁人。农民不到万不得已，是不会不计成本的与政府抗争。这些都反映出农民是一个弱势群体。从历史来看，农民在政治上处于一种无话语权的状态。对于一个有着近十亿的数字的群体，处于

15、无话语权的状态，这对于整个社会的发展是一个严重的障碍。个体遭遇的困难，看似主观层面的紧张或冲突，但反映的往往是社会世界深层的结构性矛盾9。 由于村民的行动是在有限理性的基础上做出的，在垃圾处理场建成后，当人们发现垃圾处理场对自身的危害，以及随着国家政策的改变，土地价值凸现后，村民会采取行动去维护自身的利益，以补偿原来行动所遭受的损失。这种损失是随着时间的经过，农民通过对比而认识到的。三、垃圾下乡中的受益圈与受害圈 （一）受益圈与受害圈的分离 格兰诺维特（Granovetter）的“嵌入性” （embed-deness）理论的8提出，对社会行动和社会制度的分析，必须被重新置于对社会关系的分析的基

16、础上。 “嵌入性”理论提供给人们的启示是，经济、政治等行动都是嵌入于社会关系之中的10 。将垃圾转移到农村，没有进行无害化处理。其结果是将垃圾的危害从城市转移到农村。但是这种简单的分析显然不足以揭示垃圾转移的核心问题。垃圾问题本质上不是技术问题，而是一个社会问题。在非公地公地化后，产生了两个不同的群体。一个是城里垃圾的制造者，另一个是受垃圾处理场影响的村民。前者构成受益圈，后者则构成受害圈。在环境损害或者破坏中，总是对应的有受益圈与受害圈。受益圈与受害圈存在着两种不同结构，即重叠或者分离。在垃圾下乡过程中，受益圈与受害圈呈现出分离的状态。受益圈与受害圈的不同结构，表明着环境问题的不同类型，同时

17、也影响到环境问题的解决。这同时也表明了两者之间的社会关系，有助于展开分析。 （二）受益圈：行为的日常性与累积性 在城市“垃圾下乡”过程中，受益圈即城市的普通大众深入地卷入进来。垃圾产生于城市普通大众的日常行为，极其细微，以致于受益圈的民众习以为常，不能意识到其行为的危害性。受益圈与受害圈的分离，垃圾处理场远离市民的生活圈子，物理距离上的远离造成了市民对垃圾危害农村土地的心理漠视。在城市中，把垃圾放入垃圾桶中是一种被称赞的行为。但是这种行为只是保持城市的良好环境以及方便环卫工人作业而已。尽管市民个体行为的影响是如此细微，但累积起来的影响却不容忽视。城镇化过程的加快，产品的过度包装则加剧了这种累积

18、效果，同时也扩大了对农村土地的损害。这一点从城市垃圾处理场规模的扩大9与数量的增多中就能表现出来，同时也可从新闻报道中屡屡可见的垃圾围城就可见一斑。由于受益圈产生垃圾的日常性，市民从道德情感上不会产生愧疚感。即使有人从道德上指责其行为，也不会让其产生良心或者道德上的自责。市民如果看不到其行为的累积性，就不会改变其行为方式，城市对农村输出的垃圾只会是有增无减。另外，长期以来，大多数城市垃圾处理费用由财政支付，市民除了环卫费外不用缴纳其他费用。这使得市民不能认识到自己行为的有害性，不能使其产生相应的义务感，不利于改变其行为。即使有人从道德上去指责这种行为，但是这种指责在市民的从众心理面前显得并无效

19、果。受益圈的累积效果和垃圾处理场处理不符合规范，最终导致受害圈的受害。 （三）受害圈：经济与环境的双重不利及抗争的无力性 在垃圾下乡过程中，受害圈所遭受的不利来于经济与环境两个方面。仍以 J 市垃圾处理场的村民为例，当年以六千元每亩的水田和三千元一亩的山地将土地出让后，由于国家政策的变化，全国范围内免除了农业税。还有种粮补贴，一亩有一百多元，今年已经上涨到三百多元。山上种的松树可以采松脂，一棵树一年有一元八角，厂家承包，自己根本不用出力。一亩按八十棵树算，一年一亩山地也有一百多元的收入。而当时的山和地作价都太低，J 市没有后续的扶持措施，农民卖掉土地后，失去了土地的所有权，同时也失去了一个稳定

20、的收入来源。而垃圾处理场在用工方面也没有照顾当地村民。土地被征收后，当地村民失去了土地的所有权，从而失去了这部分土地的收益权。土地负担的免除，收益的增加，使农民对当初的出让行为感到后悔。另外村里的水库因为受污染10处理池的影响，目前已经不能养鱼。J 市的垃圾处理场，虽然建有污水处理站，但是由于经费不足，平时基本上不进行处理。只是在检查时才使用。污水池中收集后，通过管道直接排入赣江。由于当时污水管设计使用年限为 10 年，标准不高。时至今日，有的地方已经破裂，所经过的田地有污水冒出。更为严重的是，一旦下大雨，污水处理池的污水就漫出，而垃圾处理场也会趁机排污。污水会流入山坡上的十多亩田中以及村民水

21、库中。村中有一部分靠抽水机从水库供水的田，面积为二十多亩。这部分田没有别的水源，只能用受污染的水库的水。这些使用受污染的水田中的稻谷，村民自己不吃，一般用于出售。 村民遭受双重不利，但是其不利未必能获得社会的同情。饭岛伸子认为，在很多情况下，受害者在社会方面、经济方面、身体方面未必得到了什么优惠条件。甚至有时存在歧视受害者情况11 。目前我国“垃圾下乡”的问题得到了关注，但是不可否认的是乡村土地保护的问题越来越恶化。这种状况也引起了农民的抗争。陈阿江认为，传统的生态伦理对来自城市的、工厂的污染显得势单力薄12。很显然，受害圈的村民不可能用传统生态伦理去约束垃圾处理场这个“外来户” ，直接找受益圈的市民主张自己的权利。他们将自己受害的状况问题化的手段往往是通过堵车、找政府部门要求赔偿等。当农民面对高度组织化的机构时，往往感觉到自己行动的无力。村民没有相应的组织、表达权利机制的不畅通以及村民中存在的搭便车心理是造成村民在抗争中无力感的原因。 四、可能的转变 陈阿江在论述有关水污染的问题时，提出了“拐点”论13。这点