“社会动员”概念的规范分析.doc

1、1“社会动员”概念的规范分析摘要：作为我国时下流行的概念， “社会动员”的规范意义一直未予明确，不利于社会动员机制的法制化。在我国现行的宪法、法律和行政法规中，仅有突发事件应对法使用了“社会动员”这一概念，该语词在我国并非严格的法律概念。基于不同的解读路径， “社会动员”的规范意义可在两个层面得以阐释：其一是以“社会”为动员对象的“社会动员” ；其二是以“社会”为动员主体的“社会动员” 。从价值和规范层面考量，第二种阐释更具合理性。 关键词：社会动员；国防动员；国家动员 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）05-0048-07 一、问题意识与研究方

2、法 （一）问题意识 在当代中国，一系列重大突发事件的频繁发生呼唤着我国动员机制的构建。时下，学界和政界正如火如荼地探讨国防动员立法，而与此同时， “社会动员”也日益成为人们关注的焦点概念。这一概念不仅为法学、管理学、社会学、政治学等领域的学者专家所探究，也已经进入了党和政府应对突发事件的战略视域。2005 年， 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议就提出：“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力。 ” 2在理论上，不同学科对“社会动员”提出了不同的界定。例如，有学者将“社会动员”作为一个政治学概念，提出：“政治动员是指特定政治领导者或领导群以某

3、种系统的价值观或信仰，说服、诱导或强制本政治团体成员或其他社会成员，获得他们的认同和支持，引导他们自愿服从和主动配合，以实现特定目标、任务的行为过程。 ”1（p.740）但就目前而言，法学界特别是公法学界对于该语词的含义并没有形成统一的共识，尤其是对于社会动员的动员主体存在明显的分歧。 不少有识之士一直呼吁从制度层面构建我国的社会动员机制，以应对重大而频繁的突发事件。遗憾的是， “社会动员”在法治实践层面至今还处于颇为尴尬的境地：由于其规范意义未能得到明晰，人们对于“社会动员”是否曾经发生尚且存在疑问，更遑论社会动员机制的构建和完善。 论及至此，一系列问题接踵而至：“社会动员”一词在我国是不是

4、法律概念？如果是，该语词在宪法、法律、行政法规等实定法中是频繁出现还是零星点缀，该语词的规范意义是否足够明确？在实定法中， “社会动员”是不是“动员”的下位概念，其与“国防动员”的关系又如何？本文将对规范语境下的“社会动员”展开探讨，以尝试解答上述问题。 （二）研究方法 本文旨在探析“社会动员”这一概念的规范意义，因此，基于实定法的规范分析方法是本文主要的分析方法。众所周知，狭义公法学即公法教义学强调内部视角和规范指向，强调将实定法文本作为分析研究的起点和基础。诚然，就当代中国而言，动员法律制度并不健全，从规范3维度进行审视，社会动员机制的设置还存在许多空白。从这个意义上说，对我国和域外的相关

5、立法进行制度比较和功能比较不仅是可行的，而且也是必要的。但是，比较研究必须首先建立在一定的基础性工作之上：通过系统梳理现行的实定法规范厘定“社会动员”概念的规范意义。基于此，规范分析方法对于探究“社会动员”概念的规范意义从而在理论上构建社会动员机制确实不可或缺。 二、 “社会动员”概念之词源解读 在梳理有关“社会动员”的现行法规范之前，有必要从词源学的角度探究“社会动员”的含义，原因如下： 第一，对“社会动员”进行词源解读有助于打破学科本身相对封闭的语意场，有助于了解这一概念的一般语义，从而更好地理解该概念在法规范中的具体含义。众所周知，社会科学的各个学科都存在相对的封闭性，具有各自的概念体系

6、，对同一概念的界定可能会大相径庭。但不能否认的是，在日常社会生活中频繁出现的概念往往具有一种或者几种较为稳定的、普适的含义。这些含义与该概念在不同学科中的含义势必存在一定的关联。正如汉斯?凯尔森所言：“对一个概念下定义的任何企图，必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点。 ”2（p.4）作为一门实践导向的学科，法学对于某一概念的界定和适用必然要考虑到该语词的规范意义。由此推论， “社会动员”的一般语义与其规范意义也存在勾连。 第二，对“社会动员”概念进行词源解读也是文义解释的前提条件。法规范分析离不开实定法的规范文本。但文本本身很少直接定义某一具4体概念。不仅如此，同一法规范和不同法

7、规范中“社会动员”概念在含义上可能是模糊的甚至是互相抵牾的。在这种情况下，对“社会动员”这一概念进行学理解释确有必要。而就解释方法的适用顺序而言，文义解释通常优先使用。该种解释方法要求借助词源学视角考察“社会动员”一词的通常用法和一般语义。 第三， “社会动员”中的“动员”概念发端于西方，并非我国自生的概念装置。所以，从法规范层面来探析“社会动员”一词的含义，有必要追根溯源，回顾“动员”概念产生和演变的基本脉络。 “社会动员”属于偏正结构，由中心词“动员”和修饰词“社会”组成，不同于社会学科中的相关学科，词源学并未将“社会动员”这一概念作为一个整体加以定义，在笔者所查证的汉语辞书中，也并不存在

8、“社会动员”的词条及其释义。因此，可行的做法是将“社会动员”拆解为“动员”和“社会” ，而后分别对二者进行探究。 （一） “社会动员”之“动员” 经学者们的考证， “动员”是西方的舶来概念，最早使用于军事战争领域。从渊源上看， “动员”这一概念最早诞生于法国，Mobiliser 是首个被赋予动员含义的单词。根据 1975 年版的法语词源字典 ，法文动词 Mobiliser 于 1834 年被首次赋予“动员”之意。其后，法文动词Mobiliser 于 19 世纪 50 年代演化为德文动词 Mobilmachung。19 世纪 80年代，日本正式将德文动词 Mobilmachung 译为“?” ，

9、这一概念于 1903年传至中国3。从原始意义来看， “动员”最初是作为军语来使用的，具有军事和战争意义。 在传入中国以后， “动员”概念经历了长时5间的演化，已不完全局限于军事和战争的语意场。中华人民共和国成立以后，中国共产党在不同时期开展了规模不等的政治动员，这个意义上的“动员”与军事和战争就不存在直接联系，其政治色彩较浓。有学者对“动员”的字面含义进行了拆分式的解读：“动就是发动、控制、支配与运用；员就是人力、物力以及一切能量代表之单元。 ”4（p.52）若将二者合起来理解， “动员”就是发动、控制、支配和运用人力、物力以及一切能量代表之单元。 现代汉语大词典将“动员”一词界定如下：“（1

10、）军事术语，把国家的武装力量由和平状态转入战时状态，以及把所有的经济部门（工业、农业、运输业等）转入供应战争需要的工作。 （2）发动人参加某项活动。 （3）泛指发动；运用。 ”5（p.639）而综观目前我国大陆其他权威的汉语词典，关于“动员”的界定相差无几。不难看出，在汉语中， “动员”既可以用作动词，也可以用作名词。当用作动词时， “动员”意指发动某一群体加入某种活动；当用作名词时， “动员”意指平战转换过程，即从和平状态到战争状态的变化过程。 （二） “社会动员”之“社会” 与“动员”相同， “社会”也是一个舶来概念，该概念在近代于日本传至中国。但较之于“动员” ， “社会”在日常生活中的

11、使用率更为频繁。该语词在我国大陆权威汉语词典中的释义主要有如下三种：其一是“指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体” ；其二“泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群”6（p.1115） ；其三“是指由志趣相同者结合而成的组织或团体”7（p.2522） 。以上三类释义的外延均较为宽泛。6然而，若将“社会”置于“社会动员”这一偏正结构中进行理解， “动员”本身的外延可以进一步缩小。如上文所述， “动员”一词最初用于军事和战争领域，具有平战转换的意味。那么从这个意义讲， “动员”自然离不开国家权力的运用，换句话说，在动员过程中，各种国家机关必定会作为动员的主体或者对象出现。而一旦在“动员”之前加上

12、“社会”这一修饰词，则在一定程度上改变了“动员”一词的原初含义，表明国家机构之外的组织和个人也可以作为动员的主体或者对象。由此观之， “社会动员”中的“社会”系指与国家相对应的私主体。 三、 “社会动员”概念之规范梳理 正如前文所提到的，对于“社会动员”的规范分析必须考察现行的实定法文本。若我国现行的实定法并没有使用“社会动员”这一概念，那么这一概念就不能被称为法律概念，而对它的法规范分析就失去了规范基础。反之，如果我国现行的实定法确实使用了“社会动员”这一概念，那么上文所提出的一系列问题也就具备了回答的可能性和必要性。 （一）实定法中“动员”之使用情况简析 在分析实定法中“社会动员”的使用情

13、况以前，有必要对实定法中“动员”的使用频率进行简要的分析。原因有二：其一，不同于“社会动员” ， “动员”是我国的宪法概念。就我国实定法而言，无论“社会动员”和“动员”是处于从属、交叉还是并列关系，二者的关系都殊为密切。因此，确定法律及其下位法中“社会动员”的规范意义，就不得不考虑宪法这一最高法规范中“动员”一词的使用。其二，较之于“社会动员” ， “动员”在法律中的使用更为频繁。 “社会动员”在字面上包括了7“动员” ，后者在法律中的出现频率必定不会少于前者。但是， “动员”一词除了在“社会动员”这一偏正结构中出现以外还可能单独使用或者在“国防动员” 、 “国民经济动员”等语词中出现。通过比

14、较“动员”和“社会动员”在现行法律中的出现频率，有助于我们进一步廓清二者的逻辑关系。 1.我国宪法中“动员”概念的使用情况。我国的四部宪法中，1954年宪法和现行宪法使用了“动员”一词。 表 1 我国 1954 年宪法和 1982 年宪法文本中“动员”一词的使用情况 宪法文本使用频率具体条款 1982 年宪法（经四次修正后）3 第六十七条第（十九）项决定全国总动员或者局部动员 第八十条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定发布动员令 1954 年宪法 4 序言第四自然段今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统

15、一战线将继续发挥它的作用 第三十一条第（十七）项决定全国总动员或者局部动员 第四十条中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定发布动员令 如表 1 所示，两部宪法均在有关全国人大常委会职权以及国家主席对内事务职权的条款中三次使用了“动员”一词。这里的“动员”是一8种典型的法律行为，具有较强的规范意味。但从字面上看，两部宪法侧重于对动员启动程序的规定，至于全国人大常委会决定动员的目的或者条件，两部宪法没有明示。对此，学界存在如下不同的观点：有学者认为应对战争和武装冲突是动员的唯一目的，只有当国家遭遇或即将遭遇战争和武装冲突，全国人大常委会方才可以决定动员；有学

16、者则认为动员的目的不限于应对战争和武装冲突，还包括应对各种形式的突发事件；还有少数学者认为国家在日常状态下也能进行动员，动员的目的并不以应对非常状态为限。显然，除第一种观点以外，后二者的见解在不同程度上使得“动员”突破了平战转换的一般语义。 从现已掌握的有关制宪和修宪的文献资料可以推断， “动员”一词写入宪法在 1954 年制宪前后以及 1982 年修宪前后并未引起大的争论。遗憾的是，我们无从进一步了解制宪者和修宪者对“动员”一词的具体理解。或许可以推断，1954 年宪法对“动员”的规定在很大程度上受到了 1936 年苏联宪法的影响。根据 1936 年苏联宪法第四十九条第（十四）款的规定，苏联

17、最高苏维埃主席团有权宣布全国总动员或者局部动员令。不同于现行宪法，1954 年宪法在序言中也使用了“动员”一词，显然这里的“动员”是作为动词使用的，规范意义弱，可以替换为动词“发动” ，与正文中“动员”的规范意义存在明显区别。而在现行法律中，也有多处“动员”在这一意义上使用。囿于本文的主旨，对于这种意义上的“动员”不再做进一步的探析。 2.我国法律中“动员”概念的使用频率。在我国现行的实定法中，共有 16 部法律使用了“动员”一词，其中国防法 、 工会法和兵役法属于基本法律。 9由表 2 可知，从整体上看， “动员”一词在我国现行法律中并不是零星点缀，其在国防动员法和国防法中的出现频率分别高达

18、 97 次和 25 次。因此可以说， “动员”一词在我国是名副其实的法律概念。 “社会动员”在实定法中的使用情况又将如何？下文将予以专门阐述。 （二）实定法中“社会动员”之使用情况分析 检索我国现行的宪法、法律以及行政法规，可知“社会动员”在目前我国实定法中的使用情况主要呈现出如下特点： 1.“社会动员”在宪法中没有使用，而且在法律中出现极少。包括现行宪法在内的四部宪法均没有使用“社会动员”这一概念，而且在现已掌握的制宪和修宪史资料中，也没有关于社会动员问题的讨论记录。 另外，尽管“社会动员”近年来逐渐成为法学界特别是公法学界的理论增长极，但现行法律中几乎难以寻觅“社会动员”一词的踪迹，更遑论

19、对社会动员机制的具体规定了。综观目前我国现行的所有法律，仅有突发事件应对法第六条提到了“社会动员”：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。 ” 将“社会动员”与“国防动员” 、 “国民经济动员” 、 “兵员动员”在现行法律中的使用频率进行对比，不难发现：在我国现行法律中， “社会动员”较之于后三者特别是“国防动员”仅仅是零星点缀。 2.“社会动员”在行政法规中没有使用，但在国务院发布的国家应急预案中出现较多。如上所述， “社会动员”在法律中极为少见，其在行政法规中的使用情况更是令人诧异：我国现有的行政法规完全没有使用10“社会动员”一词。毋

20、庸置疑，不管如何界定“社会动员”这一概念本身，它与行政管理都存在殊为密切的联系。在现行法律几乎“失语”的情况下，基于社会动员法制化的理念，国务院理应通过行政法规对“社会动员”进行较为详细的规定，但现实与之相悖。 当然，尽管行政法规对于“社会动员”未置一词，但在国务院发布的其他文件中，这一语词并不少见。国务院于 2005 年和 2009 年发布的两部政府白皮书中国性别平等与妇女发展状况和中国的减灾行动都使用了“社会动员”一词。而在国务院发布的各类文件中，普遍使用“社会动员”一词的文件类型是国家应急预案。 表 4 中所示的 8 部应急预案均涉及了应对不同灾难和事故的社会动员机制。其中， 国家海上搜

21、救应急预案对于“社会动员”启动程序的规定最为详尽：“各级人民政府可根据海上突发事件的等级、发展趋势、影响程度等在本行政区域内依法发布社会动员令。 ”显然，这一规定明确了社会动员令的发布主体和社会动员的对象，前者为各级人民政府，后者为包括本地区机关、企事业单位、各类民间组织和志愿人员等在内的社会力量。显然，在该应急预案中， “社会动员”和宪法中的“动员”以及国防动员法中的“国防动员”一样，是一种由国家机关所作出的法律行为。 3.“社会动员”的规范意义不甚明确。综上可以看出，我国现行宪法、法律和行政法规对于“社会动员”的规定语焉不详，没有直接界定这一概念。而表 4 所列举的 8 部应急预案，除国家海上搜救应急预案以外，其余 7 部应急预案对“社会动员”的规定也不甚明确。从整体上