IMF与美国金融危机.doc

1、1IMF 与美国金融危机摘要：美国金融危机的爆发及其在全球的蔓延与国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）的制度失灵密切相关。IMF 的权力结构主要体现了以美国为首的发达国家利益，导致 IMF维护国际货币体系稳定的基本功能失效。虽然 IMF进行了改革，但美国在 IMF权力结构中仍具有明显优势。重建危机后的国际金融新秩序将是一个长期的过程。 关键词：IMF；制度失灵；美国金融危机 中图分类号：F821.6 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）02-0060-05 2008 年爆发的美国金融危机，不仅对美国经济产生了严重影响，而且迅速向

2、全球扩散并演变为国际金融和经济危机。危机后的 IMF改革并没有取得实质性进展，发达国家继续拥有对 IMF重大决策的主导权，美国仍将在较长时期内保持一票否决权，从而将进一步制约 IMF维护国际货币体系稳定功能的有效发挥。 一、IMF 的制度缺陷 在 2008年美国金融危机爆发前，IMF 的权力结构仍基本保持了 1944年创立初期的基本状况，主要表现在以下五方面。 （一）IMF 的组织机构由美国及其他发达国家控制 在这方面最突出的问题是 IMF执行董事会成员的构成和最高领导人2的选拔。IMF 的执行董事经指定或选举产生。作为美国等发达国家的前五大基金份额所有国可以各自指定 1名执行董事。中国、俄罗

3、斯和沙特阿拉伯为单独选区，各自选派 1名，其余 176个国家分为 16个选区，各选派 1名。其他发达国家平均约 2个国家就可以指派 1名执行董事，而新兴市场和发展中国家平均每 13个国家才能指派 1名执行董事。IMF 的总裁由执行董事会选举产生，但长期以来，IMF 和世界银行的总裁与行长一直分别由欧洲人和美国人担当。 （二）IMF 的基金份额和投票权分配不合理，在 IMF的重大决策上，美国拥有一票否决权 IMF 进行决策的基础是成员国拥有的投票权，投票权取决于成员国被分配的基金份额，基金份额基于各国在国际经济中的相对地位。但 IMF基金份额的分配并未反映各国在国际经济中的地位变化。在美国金融危

4、机爆发前，发达国家的投票权占 60.6%，其中美国占 17%，G7 占 45%，新兴市场和发展中国家占 39.4%。 根据IMF 协定 ，不同类事项通过要求的票数比例各不相同。一般事项由简单多数票决定，重大事项由 70%85%特别多数票决定。特别多数票决定的事项涵盖的领域十分广泛，包括修改 IMF协定、任命总裁、新设机构、成员国的接纳与退出、汇率安排的修改、基金资产的出售、修改执行董事数量、进行基金资产的处置等。IMF 成立之初，规定需要特别多数票做出决策的条款共有 9项；1969 年IMF 协定第一次修订后，这类条款增加到 18项；1976 年第二次修订后，达到 39项之多。由于发达国家在

5、IMF中拥有半数以上的投票权，对重大事项具有否决权。3而美国拥有 17%的投票权，是 IMF中唯一拥有单国否决权的国家。新兴市场和发展中国家要求增加简单多数票决定事项，减少特别多数票决定的事项，以缩小美国及其他发达国家否决权的范围，但一直遭到美国等发达国家的反对。 IMF 在成立之初确立的基本宗旨是：在各国之间就国际货币问题进行磋商，以促进国际货币合作；促进国际贸易的扩大和平衡发展，以提高各国的就业和实际收入水平；稳定汇率，维持各国间有秩序的外汇安排，避免竞争性的通货贬值；协助建立成员国间经常性交易的多边支付体系，消除阻碍国际贸易发展的外汇管制；向成员国提供贷款，调整国际收支的不平衡；缩短各成

6、员国国际收支不平衡的时间，缩小其失衡的程度。但由于 IMF在很大程度上由以美国为首的发达国家掌控，美国被赋予了独一无二的否决权，这就意味着，凡是不符合发达国家尤其是美国利益的事项，就不可能获得通过，这无疑限制了 IMF在维护国际货币体系稳定、防范和化解金融危机方面的重要作用。 （三）IMF 竭力维护美元作为主要国际储备货币的霸权地位，忽视超主权储备货币的作用 美国金融危机的爆发及其在全球范围内的迅速传导，充分暴露了美元作为主权货币和国际储备货币双重身份的局限性。在牙买加体系下，美元仍然面临着无法兼顾币值稳定与保证全球流动性这两个不同目标的“特里芬两难” （Triffins Dilemma） 。

7、IMF 于 1969年创设的特别提款权（Special Drawing Right，SDR）具有成为超主权储备货币的特征和潜力，但 IMF对 SDR的发行和使用范围进行了诸多限制。19781983 年，4SDR由 610亿美元增加到 900亿美元，1990 年为 1 352亿美元，1998 年为 2 120亿美元，但增加的幅度远远低于同期国际经济增长的速度。在使用范围上，虽然 SDR作为储备资产和支付工具被官方所接受，却没有以 SDR为计价基础发行的金融资产，也没有私人或企业能够对其进行投资，从而导致 SDR的作用一直未能得到充分发挥。 （四）IMF 调节国际收支平衡的能力不足，导致全球国际收

8、支严重失衡 全球国际收支的严重失衡美国国际收支巨额逆差，而新兴市场和发展中国家国际收支巨额顺差，是牙买加体系下“特里芬两难”的显著特征。 由于美元是最重要的国际储备货币，美国则具有维持不受限的国际收支逆差的特权，可以毫无节制地向全世界举债。致使美国国内流动性过剩，房地产泡沫膨胀，为美国金融危机的生成创造了条件。 IMF 对逆差国国际收支的调节没有任何约束力，却将全球国际收支失衡归咎于新兴市场和发展中国家，认为新兴市场和发展中国家采取本币低估等政策，是造成全球国际收支失衡的主要原因。IMF 执行董事会在2007年 6月通过了2007 年双边监督决议 ，这是三十多年后 IMF首次对IMF 协定中有

9、关汇率监督条款（即 Article 或第四条款）进行的重大修订。决议对汇率监督的重点进行了较大的调整，不再仅仅监督逆差国及其可能存在的货币高估现象，而明显增强了对顺差国和货币低估现象的监督。显然，2007 年的决议反映了美国等发达国家的利益，其修订条款主要针对新兴市场和发展中国家，甚至是为中国等亚洲国家“量身定做” 。 IMF 的贷款能力有限，虽然近年来新增了一些贷款5项目，以帮助成员国尤其是新兴市场和发展中国家纠正国际收支失衡和在发生金融危机时提供资金援助，但 IMF实行的“（贷款）条件性”（conditionality）要求十分苛刻。20 世纪 90年代末，IMF 贷款附加条件达到近 20

10、条，要求贷款接受国实行紧缩性政策，进行经济结构性调整，限制进口，或是实行加快推行经济自由化乃至政治改革。2008 年美国金融危机期间，乌克兰的经济遭受了严重冲击，汇率大幅贬值，银行系统出现巨大风险。同年 11月，IMF 为乌克兰提供了为期两年的 164亿美元备用信贷安排（Stand-by Arrangements，SBA） 。按照 IMF紧急援助贷款的惯例，乌克兰必须接受实施紧缩性货币政策以抑制通胀、大幅削减财政支出、逐步取消外汇管制并在 2009年实现本币汇率自由浮动等条件。IMF的这一要求受到了广泛的批评。 （五）IMF 忽视了对发达国家尤其是美国货币政策和金融部门的监督 美国货币政策的失

11、误和金融监管的缺位直接引发了金融危机。盖特纳（Timothy F Geithner）承认，IMF 在劝导发达国家避免采取有可能造成在金融市场突发变化风险的政策方面，从来不是果断的。事实上，IMF对于不需要从 IMF得到援助的美国等发达国家缺乏足够的影响力来促使其政策调整。美国等发达国家并不认同其国内政策造成的国际性负面影响，或者即使认同，也由于国内政治原因而无法采取任何的措施。 IMF 在 1999年实施了“金融部门评估项目” （Financial Sector Assessment Program，FSAP） ，以对各国金融部门的风险进行评估，识别金融系统中的薄弱环节并提出针对性的政策建议。

12、由于美国没有加入FSAP项目，其他主要发达国家也对该项目持保留意见。FSAP 监督的力度6不足，效率低下，未能对作为国际金融中心的美国进行必要的金融部门评估，就其系统性风险进行预先的分析并发出警告。而美国金融危机迅速向欧洲等发达国家以及新兴市场和发展中国家的扩散，表明 FSAP也未能对这些国家进行有效的风险监测，对跨国、跨行业传导的风险估计不足。IMF 还提出了用于评估各国是否遵守国际性公认标准和准则的“标准和准则实施报告”（Reports on the Observance of Standards and Codes，ROSC） 。但作为公开监督的一种方式，ROSC 结果的公布是自愿性的，

13、相当部分参与 ROSC项目的国家不允许公开其结果，使 ROSC的监督效果也受到了影响。11 二、IMF 的改革 美国金融危机爆发后，国际社会对 IMF改革的呼声增强。针对 IMF权力结构存在的主要问题，IMF 在组织机构、基金份额和投票权分配方面进行了改革。在组织机构改革方面，关于执行董事会的构成，美国财长盖特纳曾在 2009年 4月 IMF会议上建议，在 2010年之前，将 IMF执行董事会的 24个席位减少至 22个，此后在 2012年前将之减少到 20个。12IMF执行董事会于 2010年 11月商定，欧洲国家将在 IMF执行董事会让出两个席位，降低其在执行董事会的集体代表性，增加发展中

14、国家在执行董事会中的席位。在对IMF 协定的修订生效后，执行董事会将完全由经选举产生的执行董事构成，结束“指定董事”的做法。同时，放宽任命第二副执行董事的条件，以增强多国选区的代表性。13在 IMF最高领导人选拔方面，新兴市场和发展中国家提出，应遵循公开、透明、竞争和择优原则，高级管理层的选聘应更好地反映国际经济格局的变化7以及新兴市场和发展中国家的代表性。2011 年 7月，中国人民银行副行长朱民被任命为 IMF第四副总裁。虽然 IMF执行董事会的所有席位全部由选举产生，但事实上美国和发达国家仍操纵选举过程，IMF 也并未改变一直以来由欧洲人和美国人分别担当 IMF领导人的状况。 IMF 的

15、基金份额作为各国投票权的基础，其改革对于提高 IMF的合法性和有效性至关重要。14 IMF 自 2008年启动了基金份额的改革。2010年 12月，IMF 理事会正式批准了关于 2008年基金份额的改革方案并完成了第 14次份额总检查，对成员国的基金份额比重进行了较大的调整，超过 6%的份额将从代表性过高的国家转移到代表性不足的国家，超过 6%的份额将转移到新兴市场和发展中国家。15IMF 决定采取新的公式计算各国份额，即以下变量的加权平均值：GDP（权重为 50%） 、开放度（30%） 、经济波动性（15%）以及国际储备（5%） 。16在新公式中，GDP 被赋予了更大的权重，有利于增加新兴市

16、场和发展中国家的基金份额权重。对第14 次基金份额检查所依据的新公式的全面检查将于 2013年 1月前完成。发达国家的份额由金融危机前（2006 年）的 61.6%下降到改革后的57.7%，投票权从 60.6%下降到 55.3%。同期，新兴市场和发展中国家的份额从 38.4%上升到 42.3%，投票权从 39.4%上升到 44.7%。 IMF 领导人表示，第 14次份额总检查是一次最大规模的权力改革。17然而，尽管 IMF降低了美国和其他发达国家的份额比重，但发达国家在 IMF中仍占有 55%以上的投票权，其中美国占有 16%以上的投票权。这意味着发达国家仍对 IMF重大事项拥有否决权，尤其是

17、美国仍拥有一票否决权。 8新兴市场和发展中国家要求减少特别多数票决定的事项，并将特别多数票 85%的要求下降至 70%75%。斯蒂格利茨领导的专家委员会发表的报告也提出，IMF 应改变美国拥有一票否决权的状况，扩大双多数表决的范围，如 IMF总裁和国际货币与金融委员会主席的选举都可采取双多数表决。18但根据 IMF的规定，对投票规则的改革尚需按照现有的表决方式来通过，即需要进行双多数表决和美国的通过。美国金融危机爆发后，IMF 对其功能进行了调整，进一步发挥超主权储备货币的作用，采取相关措施纠正国际收支失衡，对储备货币发行国货币政策和金融部门的监督有所加强。为克服美元作为主权货币和国际储备货币

18、双重身份的局限性，从根本上解决储备货币发行国的国内政策与全球范围对储备货币需求之间的矛盾，中国在 2009年 4月提出了将 SDR作为超主权储备货币的主张，要求 IMF扩大 SDR的发行份额，拓宽 SDR的使用范围，为 SDR过渡成为真正意义上的超主权国际储备货币创造条件。一些学者也提出了其他建立超主权储备货币的主张。譬如，建立一个全新的国际储备体系（这被视为一种扩展后的 SDR） ，加大每年 SDR的发行，在不需要储备货币国国际收支逆差的情况下满足全球储备货币需求，使新兴市场和发展中国家得到更多长期稳定的资金来源；建立一种新的特别提款权（New Special Drawing Rights，

19、NSDR） ，除了现有 SDR的四种主要货币（美元、欧元、日元和英镑）之外，还将包括人民币在内的其他主要国家的货币；在 IMF建立替代账户（Substitution Account） ；等等。19然而，美国已明确表示反对以超主权储备货币取代美元的地位。 在国际收支调节方面，以美国为代表的发达国家仍对持有大量经常项目顺差的新兴9市场和发展中国家施压，强调这些国家对国际收支调整负有主要责任。在新兴市场和发展中国家的强烈要求和批评下，IMF 在改善贷款条件、加强对各国尤其是新兴市场和发展中国家的国际收支调节能力及金融危机的资金援助方面作了一些改进，实施了一些新的贷款项目，并将贷款与限制性条件脱钩。2

20、008 年 10月，IMF 启动了紧急融资机制（Emergency Financing Mechanism，EFM） 。该机制使得贷款可在 4872 小时内得到批复。同时，推出了没有附加条件的短期流动性贷款（Short-Term Liquidity Facility，SLF） 。2009 年 3月，IMF 通过新增灵活信贷额度（Flexible Credit Line，FCL）贷款项目、提高备用信贷安排（Stand-by Arrangements，SBA）的灵活度和可获得性、将非优惠贷款上限提高1倍、放松对低收入国家优惠贷款的审批条件等措施提供了新的融资渠道，同时改善了贷款条件。IMF 领导人

21、指出，IMF 提供贷款的方式将由事后附加条件转为事前激励。 “这是 IMF对其可以帮助成员国的方式进行的一次重大改动。简化后的贷款条件将提高贷款灵活性，有助于 IMF切实有效地满足成员国的各种需要，进而帮助它们经受危机和恢复可持续的增长” 。20 美国不当的货币政策和宽松的金融监管是引发美国金融危机的直接因素。IMF 扩展了其宏观监督职能以加强对 IMF成员国货币政策及其他宏观经济政策的监督，力图建立一个宏观审慎监督框架，将衡量金融风险的范围涵盖系统性金融风险，并进一步加强了对全球宏观经济和金融市场的多边监督。与此同时，IMF 在 2010年对“金融部门评估项目”（FSAP）进行了改革，根据金

22、融部门的规模及其与其他国家金融部门联10系的状况，选取了对全球金融稳定影响最大的金融部门所在的 25个经济体，21IMF 每五年就对这些国家的金融部门进行一次强制性监督。监督涵盖风险、政策、解决危机三个核心要素。 （1）风险：金融稳定主要风险的来源、概率和潜在影响；（2）政策：一国金融稳定的政策框架；（3）解决危机：当局管理和化解金融危机的能力。具体监督内容主要包括审查银行和其他金融部门的稳健性；进行压力测试；比照公认的国际标准对银行、保险和金融市场监督进行评估；评估监管架构、政策制定者和金融安全网有效应对系统性压力的能力。22IMF 虽然调整了其功能，但在权力结构没有发生实质性改变的情况下，

23、IMF 维护国际货币体系稳定的作用仍将受到较大限制。 三、结语 IMF 作为维护国际货币体系稳定最重要的制度安排，其权力结构主要反映了发达国家尤其是美国的利益，阻碍了超主权储备货币的创造和发展，缺乏纠正全球国际收支平衡的有效手段，政策监督重点失当、方向偏离，不仅未能对 2008年发生的美国金融危机起到良好的风险防范作用，在危机爆发后，治理危机的能力也明显不足。 虽然 IMF对权力结构进行了一系列改革，但 IMF的组织机构和最高领导人的遴选仍由美国及其他发达国家控制。发达国家在 IMF中仍拥有最大的基金份额和投票权，尤其是美国拥有一票否决权。对于降低特别多数票通过的百分比和减少特别多数票决定事项的改革，仍将面临重重阻力。即使超多数表决制的起点由 85%降低至 80%，美国仍能够很容易地争取其他发达国家的支持来实行否决。23因此，在相当长时间内，难