城市内涝.doc

1、1城市内涝阴渠，就是城市的良心，一切都在那儿集中，对质。在这个死灰色的地方，有着它的黑暗处，但秘密已不存在。 雨果 有些不能复活 1632 年，中国江西省建昌府建昌县一名男子漂洋过海，来到日本长崎县。两年后，身为当地兴福寺默子禅师的他，在穿流整个长崎县城的中岛川河上，指导建造了一座眼镜形状的双孔石桥。 1647 年 6 月，这座日本最古老的石造拱桥被大洪水冲坏，次年得以修复。1982 年 7 月，历经三百多年风雨的眼镜桥，桥面铺装、防撞护栏和连岸桥台又一次被大洪水冲跨，但桥基、桥墩和桥梁等主要结构得以幸存，很快又被修复。 20 年后，中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶参加长崎大水灾 20

2、周年纪念活动时，在一堆介绍日本长崎风光的小册子中随手一翻，就看见第一页上印着修复后的镜桥倩影。 桥，可以一次次修复或重建。而 30 年前，在长崎这场城市型水灾中丧生的 299 名市民，却再也不能复活。 上帝的灭世利器 1982 年 7 月 23 日下午 5 时左右，从海面飘来大团乌云，像块黑布，一下子遮住了长崎市的天空。随即，几道闪光，几声霹雳，豆大的雨点2瓢泼而下。不一会儿，闪电发狂迸射，撕裂天幕，大雨倾盆如注，有如天河决堤奔泻。狂风如猛虎咆哮，雷声如大炮轰鸣，房屋街道都似颤抖起来，一些旧门窗破屋顶吱吱摇晃一阵后被轰然掀倒。 长崎市上空正好是暴雨中心，据暴雨观测记录，19 时至 20 时，一

3、小时降雨量最大达到了 187 毫米，总降雨量达到了 500 毫米，这是日本至今仍保持的一小时降雨量的最高记录。长崎市与周边地区的雨量过程图表明，最大 24 小时雨量超过了 600 毫米。暴雨肆虐，在天空上耀眼闪电和建筑中昏暗电灯的照耀下，眼见雨水在大大小小的斜坡平道上快速汇集如溪，奔流向下；很快又壮如瀑布，冲刷直下；不久就形成汹涌洪流，狂泄而下。洪水旋卷着垃圾、桌椅、牲畜等各色杂物浩浩荡荡地一路摧枯拉朽，冲倒电线杆、树木，冲走洗衣石、车辆，冲垮房屋、桥梁，冲到河道后沿河低洼处蓄积反涌，街道渐渐变成河道，杂物车辆飘如小舟，在水中旋转碰撞。 正在户外或地势低洼处的居民，有些被洪水冲击卷入水中溺水而

4、亡；有些碰到漏电的电线杆触电身亡；有些因为车辆电路浸水无法打开车门，连车一块儿，被冲进海湾活活淹死。这场暴雨夺走了 299 人的生命，形成重大人员伤亡。暴雨造成 23346 户人家进水，1193 户人家的房屋倒塌或损坏，小汽车损失超过了 2 万辆，交通、通讯、电力等生命线系统完全陷入瘫痪，财产损失重大。 洪水过后，到处道路破裂、桥梁垮塌、房屋断壁。垃圾袋、衣物、花草等挂满斜倒在地的电线杆、树木，瓢盆、收音机、床垫、门扇等深陷在淤泥堆里，四处狼藉，满目疮痍。有人到处寻找亲友遗体，哀哭之3声时时可闻；更多的居民清理自家残局，在废墟中扒拉可用的物品；政府机关、医疗卫生机构、公用事业单位等相关人员在脏

5、乱不堪、臭气熏天的环境中，忙着抢修水、电、气设备设施，忙着调集配发粮食衣物饮用水，忙着救治伤患，消毒防疫，防止胃肠道疾病、呼吸道疾病和各种皮肤病等多种疾病流行爆发。 长崎的这场水灾，建立起“城市型水灾害”的概念。城市型水灾，即城市地区不能及时排出强降水或连续性降水而产生积水洪涝灾害造成巨大人员伤亡和经济损失的现象。近些年，强降雨造成的城市水害，在许多地区许多城市频频发生，已呈愈演愈烈的趋势。2000 年，韩国首尔，洪水肆虐后的街道上，无数汽车像搭积木似的交错堆叠，水灾导致 49 人死亡。2002 年 8 月，捷克普降暴雨，首都布拉格上游梯级水库像推多米诺骨牌一样相继紧急泄洪，致使低洼处积水深达

6、 4 米左右，大量建筑地下室进水，市内 3 条地铁均成了地下河，到次年 3 月才完全恢复通车。在美国，政府年平均花费的水灾救灾款高达 30 亿美元，但年平均洪灾伤亡人数仍是稳中无降，未投保的财产损失逐年增长。在非洲，暴雨洪涝后的城市贫民窟，往往尸横遍地，更如人间地狱。 由于老天爷发难，以现代化城市为受灾主体的“都市型水灾”已成为当今社会关注的重点。在电视等媒体现场报道、微博随手拍等图片、视频冲击下，城市水灾看上去格外惨烈。一系列城市内涝洪灾，像是在证明水灾的确是上帝的灭世利器。而如果我们继续对自然的教导充耳不闻，也许圣经中上帝以水灾灭世、也以水灾创世将不是传说。 总关风雨总关情 4日本长崎是一

7、座三面环山的港湾城市，城市如只八爪章鱼，从海岸线依次向山坳山岗触须蔓延，市中心就处于圆形剧场底圈。长崎面海环山，同一地区存在着海洋性气候、季风性湿润气候和台风性气候三种形态，降水量年均约 2000 毫米，雨水充沛。加之四周山陡坡急，地势比降低，自古以来是洪涝灾害的高发区。长崎市遭受 1982 年大型水灾，客观上是由于降水过强，但不可否认的是，长崎市在这次水灾中遭受如此巨大的损失，还有很多其他因素。 首要的是，城市人口高度聚集。1945 年长崎市原子弹爆炸时人口只有 24 万，死亡人数达 73884 人。近半个世纪后，长崎已成为拥有 42 万人口的现代城市。在城市快速扩张中，新增市区或为山坳或在

8、山冈，本身洪涝风险较大，地下排水管道建设、防洪排水标准与实际降雨量差距巨大。城市内天然绿地面积有限，很多地表被钢筋水泥覆盖，使得地表径流剧增，有限的下水道无法及时将雨水排除。以往城外的行洪河道两岸高楼林立，被挤压成市内的排水沟渠，向市外排水的能力减退。城市建筑向高空发展的同时向地下发展地库、车库、设备等占用空间，一旦洪涝发生，各种地下设施即遭灭顶之灾。城市交通、供水、供气、供电等公共系统防洪意识和能力不高，1982 年长崎水灾中很多死伤源于倒地电杆漏电和全自动车门断电后无法打开。 总体来说，现代城市的快速发展、人口财产的高度聚集与城市排水防洪意识和能力之间的落差，是造成城市型洪涝水灾的另一个客

9、观原因，也是城市型洪涝水灾人员财产损伤惨重的主要原因。现代城市面对暴雨非常脆弱。即使只是水电气、交通、网络等城市“生命线系统”某个局5部出现问题，也会给城市的运转及经济社会活动带来极大阻碍，甚至波及临近城市。可以说，城市型水灾所带来的间接影响和衍生灾害还要远远大于被淹区的直接损失。 暗处已无秘密 其实，日本上世纪 60 年代进入快速发展轨道后，城市化进程过快引发的城市治水矛盾在 70 年代就爆发出来了。1972 年 7 月 9 日至 15 日，发生在大阪一带的暴雨总雨量只有 328.5 毫米，1 小时最大降雨量才25.5 毫米，却形成了洪水四溢的局面。1973 年，大阪府大东市 71 户灾民，

10、依据 1947 年“国家赔偿法”第二条和第三条联名起诉国家、大阪府、大东市三级政府，要求 5255 万日元的损害赔偿。1975 年，继这起日本水害诉讼第一案后，水害诉讼案件猛增到 18 起，成为推动“日本河川行政管理变革的前奏曲” 。 首先，大东水害诉讼事件之后，日本各级政府感受到民间对治水需求的压力，对都市防洪治水的认识深度和重视程度都显著增加。1975 年第 5 个治水五年计划投资完成率从第 3 个 5 年计划的 71%迅速上升到 100%。日本河川治水、灾后恢复重建等相关事业费占国家公共事业费的比例提高，1977 年最高达到 20%。将“新型都市水灾”成灾机理与治理对策列为一级资助的课题

11、、科研投入也明显增大。 其次，针对城市型水灾害的新特点，采取了系列综合变革措施。20世纪 70 年代，日本社会资本（国家经济基础资源设施）整备审议会下设的河川审议会，在对口的河川局工作指导下，建议促成了日本特定河川综合治水对策，即对高速城市化的流域，实施以综合治水对策为骨架的流域整治计划。1979 年日本鹤见川被建设省指定为“综合治水特定河川” ，61980 年成立的“鹤见川综合治水对策协议会” ，在着眼于提高城市排水能力的基础上，大力发展“雨水蓄滞”技术，即在小区周围、楼间空地、学校操场、河道边公园等地方修建雨水调节池，以临时蓄水，分滞洪涝。并大力推广“雨水渗透”技术，即将不透水路面、蓄水池

12、改用透水材料建设，让雨水回补地下。鹤见川流域成为日本综合治水对策的成功典范，其经验模式得以在日本全面推行。 再有，日本非常重视依法治水，以法律制度推动防洪治水体系的建设和完善。日本 1949 年就制定了水防法 ，此后在国土水资源利用和保守方面先后颁布了治山治水紧急措施法 （1958 年） 、 水资源开发促进法 （1961 年） 、 河川法 （1964 年） 、 水源地域对策特别措施法（1973 年）等。在城市建设方面与防洪治水相关的法律有都市公园法（1956 年） 、 下水道整备紧急措施法 （1961 年） 、 都市公园整备紧急措施法 （1962 年） 、 都市绿地保全法 、 废弃物处理设施整

13、备紧急措施法和住宅建设计划法 （1966 年） 、 都市计划法 （1968 年）等。2000 年，在名古屋城市大型水灾后，又痛定思痛全面修订了水防法 ，加强水灾害应急管理，强调向社会公布洪泛预想区和包含有避难场所等信息的“洪水灾害地图” 。2003 年，日本又颁布特定都市河川浸水被害对策法和相应的实施规则，打下了日本城市防水体系的重要基础。该法案对特定都市河川的指定、防水规划、防水措施、规制方式及法律责任等作了全面规定，特别要求新建设施雨水渗透阻碍面积 1000 平方米以上的必须取得许可，并必须根据地面硬化增加的径流量按防洪标准配建相应雨水蓄滞渗透设施。 7还有，日本近些年来非常重视地下骨干排

14、水管建设和城市洪涝灾害信息管理建设。20 世纪 90 年代起，日本对东京、大阪等超大城市投入巨资改建地下骨干排水管系统。在东京城区地下 60 米深处，逐渐形成了净空高达 2030 米的地下巨大运河系统，并且采用了地理信息系统、GRS管理系统等电气和探测技术，对整个地宫基本上实现了电子化覆盖和控制。在紧急情况下，其通风、排水设施还能够作为核爆紧急避难场所等的比例提高，1977 年最高达到 20%。将“新型都市水灾”成灾机理与治理对策列为一级资助的课题，科研投入也明显增大。 构建良心的法律底线 由于大都市气温高、粉尘大、热气上升，容易形成周边气流汇聚的热岛效应，而上升热气流一旦遭遇高空的冷气团，就

15、容易形成暴雨。城市雨岛效应与热岛效应相伴而生，超大型城市暴雨的频率与强度会高于周边地区，因此大都市更容易成为暴雨中心、更容易遭受洪涝灾害的现象将会长期存在。 然而，除少数发达国家发达城市外，许多大城市针对都市型水灾害，并没有未雨绸缪，甚至遭受惨痛教训也未能亡羊补牢，大灾大治。雨果说下水道是一个城市的良心。在信息网络高度发达的今天，日本、美国这些国家大型城市下水道建设经验、综合洪涝防治经验已轻轻松松可以获得。 现代城市建设中，许多建设工程会带来阻碍行洪排水的负外部性，这些因素绝非个人、家庭、团体的力量可以防止；而大型的防洪治水工程更是公共工程，没有政府主导实际很难推动。城市建设的长远规划、8地上

16、地下工程的同步进行，需要许多个公共部门协调进行。城市洪涝水灾防范工程建设与水资源的蓄积开发利用的并存和并行，需要综合的权衡和周密的论证。城市水灾风险防范中市民的参与和动员，需要建立政府与市民间的信息畅通和良好互动。大都市城市排洪与周边地区城市间的局部和整体利益的冲突与协调，需要不同政府间的沟通和支持。这些都需要长远的规划、详细的方案、具体的标准和切实的执行，都不是单凭社会结构中的某些组织和个体的良心就能顺利推动的，根本上得依靠一套可行的制度去形成正常的工作机制。 法律是一个社会的道德底线。在频频发生的城市型水灾面前，当务之急需要建立完善与城市水灾防范相关的法律制度，在城市地下管道规划、公共工程

17、投资、建筑配套设施、地面施工标准、绿化渗水措施、洪涝风险信息公布、洪涝保险计划等方方面面明确具体的法律规则和法律责任，才能做到排蓄兼顾、风险可控、长治久安，才能避免短视工程、豆腐渣工程、污染工程带来的更大危害。 我们只有构建起城市建设良心的法律底线，才能构筑好城市洪涝灾害的抵御防线。 公民的责任 城市洪涝灾害防控是非常复杂的。现代城市洪涝灾害防控的现实经验表明，完全控制洪涝灾害是不可能的，也是不经济的，城市洪涝灾害防控理念应从控制转向预防管理，走上洪涝风险预防与合理承担结合的新型模式。而良好的城市洪涝灾害管理需要应将雨水排放与雨水蓄积利用结合起来，应将工程与非工程的措施结合起来，应将政府公共部

18、门和9社会民众结合起来。可以说，公众的参与和民众的整合已成为现代城市洪涝灾害防控的一个共识。 日本在公布城市洪涝风险图后也做过调查，发现看过风险图的居民比未看过风险图的避难时间能提早约 1 小时，避难有效率能提高 1.5 倍。而城市水利设施的规划、防洪工程的建设、洪涝风险信息的公开等许多方面，有更多的公众参与都是求得良好平衡的关键，也是监督落实的关键。正是这个原因，日本 2003 年特定都市河川浸水被害对策法第 5条才明确规定：“特定城市河流流域内的居民、营业者，为防止浸水事故，有协助河流管理者达成本法规定的蓄水、引流工作的义务” ，还在这一条款的结尾加有“不一同努力是绝对不行的”的表述，温柔地标明这是一条强制性级别很高的义务。 在大型都市水灾害面前，我们每个个人都看似脆弱无能。但就像唐老鸭大战蚂蚁中的片段，一只蚂蚁挪不动挡道的唐老鸭，但一群蚂蚁能。众人拾柴火焰高，我们每个人的力量有限，但我们每个人也都是推墙的力量。就像 1973 年日本“大东水害诉讼” ，11 年之后被日本东京最高裁判所终审判决原告方全面败诉，哪怕在结果上看似毫无意义，但在推动日本河川行政管理变革上却具有非凡的意义。