养老保险与公共财政领域的代际负担.doc

1、养老保险与公共财政领域的代际负担摘 要：以现收现付为例介绍“政府总财政平衡” 、 “养老金负债净额” 、 “代际核算” 、 “隐性税收”四种模型的基本内涵，以及测量人口老龄化对养老保险体系或财政体系收支平衡的影响，认为社会养老保险必然出现代际不公平，人口老龄化对代际负担的影响测量复杂，代际公平应成为研究人口老龄化影响、评价养老保险长期发展的关键。 关键词：人口老龄化；养老金；公共财政；代际负担；测量模型 中图分类号：F840 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）01-0032-07 一、前言 人口老龄化是当今世界面临的一个严峻问题。2012 年，全球 60 岁以上人口占总人

2、口比例为 11%，表明全球整体上已经进入老龄化社会。到2030 年，这一比例预计会上升为 16%，到 2050 年达到 22%。这给很多国家的养老保险乃至整个公共财政都带来了巨大负担。例如：在美国，皮氏基金会（The Pew Charitable Trusts）的研究发现，2010 财政年度美国公共养老金缺口达 1.38 万亿美元，其中养老金缺口达 7 570 亿美元，退休人员医疗保健费缺口达 6 270 亿美元。全美各州中，只有威斯康辛州养老金储备可以满足支付需要，有 34 个州储备不足支付所需的 80%。康涅狄格州、伊利诺伊州、肯塔基州还有罗德岛储备甚至不足所需的55%1。在欧洲，对 13

3、 个国家的研究发现，20112051 年平均每年的养老金缺口超过 2 万亿欧元，占 2010 年 GDP 的 19%。并且，预计到 2050 年，养老金支出占 GDP 的比例将会从目前的 10.3%上升为 12.4%2。在日本，高盛公司的预测显示日本养老金发放额将出现 2.5 万亿日元缺口。 关于我国养老金缺口存在多种预测数据，据世界银行的一项估算，从 2001 年到 2075 年，中国养老金缺口可能达到 9 万亿元人民币。中国人民大学研究表明，19972033 年会产生约 8 万亿元的养老金债务总额。复旦大学在 2012 年发布的化解国家资产负债中长期风险报告指出，2013 年我国养老金缺口

4、会达 18.3 万亿元。虽然这些数字各不相同，但无疑都揭示了未来我国养老金面临的巨额债务问题。就现实来看，中国社科院世界社保研究中心发布的中国养老金发展报告 2012显示，2011年 32 个统筹单位养老金收支缺口达 766.5 亿元，有 14 个省份收不抵支，城镇基础养老保险个人账户空账额达 2.22 万亿元。 债务问题的存在会威胁到养老保险体系的可持续发展。墨尔本养老金指数通过评估参与私人养老金计划的劳动力比例、现有（公私）养老金积累占 GDP 比重、退休年龄与预期寿命差距、老年人抚养比、生育率、5564 岁人口劳动参与率、政府债务占 GDP 比重等指标，衡量各国养老金的可持续性。其中，政

5、府债务（10 分满分）和可持续性总体结果（100分满分）的测量结果如下（见表 1） 。 可见，人口老龄化给各国养老金收支乃至政府财政都带来极大影响，威胁到养老保险的可持续发展。面对如此巨大的资金缺口，在现收现付制下，要么增加年轻一代的供款，来保证退休人员的养老金水平，要么降低退休人员的养老金水平，从而避免加重年轻一代的负担。无论何种情况下，都会出现代际分配不平衡。而事实是，养老金水平具有刚性特征，难以明显下调，个人供款水平也会受到经济发展水平、劳动者意愿的影响难以大幅度提高，导致养老金缺口越来越大。 在基金积累制下，虽然只是收入在个人生命周期不同阶段的转移，不存在代际财富的直接转移，但如果基金

6、投资收益不能冲抵通货膨胀等因素的影响，同样需要由管理基金的部门政府或政府委托的机构负责偿还。而且，政府对于社会养老保险本就负有兜底责任。这些额外支出，要么通过增加税收来筹措，要么减少其他公共支出。无论是增税还是减支，都会损害后代人的利益，导致代际不公。 可以说，无论是现收现付制，还是基金积累制，在长期运行过程中都可能出现收不抵支的问题，尤其是随着人口老龄化程度的提升，由此产生的债务会迅速积累，影响到养老保险体系的健康运行，波及公共财政，损害代际公平，威胁可持续发展。 那么，人口老龄化会对养老保险和公共财政的收支平衡产生怎样的影响？如何影响代际负担分配？又在多大程度上影响每一个个体？这些就成为研

7、究人口老龄化，探讨养老保险可持续发展的重要议题。 对此，OECD、世界银行等国际组织及专家学者开发了一些测算模型。目前，较有代表性的有四种：“养老金负债净额” （Net pension liabilities） 、 “政府总财政平衡” （General government fiscal balances） 、 “代际核算” （Generational accounting）和“隐性税收”（Implicit tax） 。 这四个模型的区别主要体现在两方面：其一，单独评估人口老龄化对养老保险体系的影响还是扩展到整个公共财政（其中，养老保险只是受人口老龄化影响的一个预算项目） 。其二，在宏观层面上

8、评估人口老龄化的影响，还是在微观层面上评估其对个体的影响，可用矩阵表述这四个模型（见表 2） 。 鉴于世界上多数国家实行现收现付的养老保险模式，本文以现收现付制为例介绍这四种模型，阐释其基本内涵和具体步骤，力图为国内研究提供借鉴。 二、养老保险体系中的隐藏债务 养老保险体系的债务由两部分组成，一部分是需要向退休人员支付的养老金，一部分是当前在职人员因他们过去和当下的缴费在未来应获得的养老金收益的现值。在现收现付模式下，当前劳动者的缴费会用于支付退休人员因他们劳动期间缴费应该在当前获得的养老金。同时，缴费者也在积累未来获得养老金收益的权利，并在他们退休时由后代人支付。在任何一个时期，劳动者的缴费

9、都会支付前者的一部分，同时也会扩大后者的规模。其中，后者就是这四个模型关注的“隐藏债务”（implicit debt） ，可以将其定义为“t 时期劳动者由于他们在 t 时期及之前的缴费从而积累的在未来所能获得的养老金的现值”。 如果一个社会处于稳定状态，人口、经济等各项参数保持稳定，通过设计一个恰当的折现率，各个时期的隐藏债务都会由后代人支付，并不会出现收支缺口。然而，无论是人口结构，还是经济增长都是变化的，尤其是人口老龄化背景下，劳动人口提供的养老金不能满足偿付退休人员积累的隐藏债务的需要，导致收支缺口，形成债务积累。 为分析简便起见，我们假设每一个个体都有两个劳动周期和一个退休周期，退休人

10、员的劳动贡献为 0。以 t？缀0，1，2表示每个世代参加劳动的时期，wi，t 表示个体 i？缀1，2Nt在 t 时期的工资。假设劳动者在 t 时期的养老保险缴费率为？兹 t 并保持不变，到 t+1 时期变为？兹 t+1。由于个体退休时所能获得的养老金与其缴费有关，因而设 pi，t+2（？兹 iwi，t，？兹 t+1wi，t+1）为 t 时期开始参加工作的个体在他们退休时（t+1 时期）所能获得的养老金，那么： 在人口老龄化的背景下，随着老年人口抚养比的上升，单个供款者的负担会变大。如果人口结构（即各时期人口数为 N 的情况）和 r 给定，应对这一问题的一个方法就是控制 pt+1 和 pt+2

11、从而降低 IDt。如果不改变 IDt，就需要调整？兹 t+1 和？兹 t+2，也即 t+1 和 t+2 时期劳动者的缴费率，将对人口结构变化、经济环境、个体行为以及实际政策等的假设综合在一起，就可以对未来养老金收支总额进行测算。下面介绍的这四种模型就是从不同的角度进行测算，评估人口老龄化背景下养老保险体系或公共财政的平衡情况，并通过政策模拟探索改革方案。 三、四种测量模型 （一）养老金负债净额 1993 年，OECD 经济学家诺尔德（Paul van den Noord）和理查德赫德（Richard Herd）在 OECD 发布的七个主要经济体养老保险债务3报告中提出了“养老金负债净额” （n

12、et pension liabilities）模型，通过比较当前和未来养老保险供款与支出的现值，评估人口老龄化的影响和代际负担情况。 该模型中，对养老金支出测算的时期范围是从 t 时期到 t+T 时期，对供款的测算时期则是止于 t+T-2 时期（T2） 。在 t 时期的养老金负债净额（NPLt）是： 如果各代人缴费与收益的现值相等，供款截止于 t+T-2 时期时，养老金体系的负债净额就是在 t+T-2 时期供款的那些人（也即 t+T-2 代人和 t+T-3 代人）应该获得的养老金收益，即 IDt+T-2 的现值。将养老金收益水平 p、缴费率？兹、工资 w、人口数 N 代入公式，有： 假设养老金

13、水平 p 是给定的，供款水平一直保持为？兹 t，随着人口的老龄化（在 N 的影响下） ，养老金预算就会出现赤字，形成债务 NPLt。将其表示为占 GDP 的比重就可以衡量债务的水平，评估现有养老金体系的长期稳定性。这可以帮助我们从宏观上把握人口老龄化的影响，但却无法在微观层面上评估人口老龄化如何以及在多大程度上影响每个个体的分析。 （二）政府总财政平衡 1996 年，罗斯威尔（Roseveare）等人在“人口老龄化、养老金体系与政府预算”4研究中提出了“政府总财政平衡”模型（General government fiscal balances） ，将涉及代际分配的其他途径如公共卫生事业也考虑进

14、来，通过测量政府总财政积累的债务（accrued dificit，AD） ，评估人口老龄化影响下政府总财政平衡情况。 Et 表示公共卫生开支（或者与公共养老金计划无关的其他类型的公共开支） ，？谆 t 表示除养老保险缴费外其他项目的供款率或税率。 通过比较收支，获得 ADt 的规模，将之与 GDP 或工资总额的现值进行比较，即 ADt/Wt 或者 ADt/GDPt 就可以衡量人口老龄化对政府总财政平衡的影响。由于用于折现未来赤字的折现率 r 通常会超过工资或社会总产值的增长率，对 ADt 进行折现的变化会大于基于实际的工资增长率和 GDP 增长率对工资和 GDP“折现”的变化，从而，利用折现后

15、的数值进行比较可能会低估老龄化的影响。因此，应该对 ADt 进行“反折现” ，再将之与 t+T-2 时期 GDP 或工资总额的实际值进行比较，即 Rt+T-2Rt+1ADt/（Nt+T-3+Nt+T-2）wt+T-2 或者 Rt+T-2Rt+1ADt/GDPt+T-2可以更恰当地评估这一影响。 相比养老金负债净额模型，该模型可以在宏观层面上测量人口老龄化对整个公共财政体系的影响，但却将养老金体系与其他预算项目糅合在一起，共同整合进对政府总财政平衡的评估，稀释了人口老龄化对社会养老保险体系的影响。此外，该模型还忽视了一个问题，即未来的供款或者税收既可以用于支付一部分养老金，也会产生新的养老金债务

16、，但这却不在对 ADt 进行分析的时期范围内，从而低估了人口老龄化所可能造成的财政负担。 同样，这一方法也不能分析人口老龄化在个体层面上的影响。 （三）代际核算 1991 年，奥尔巴赫（Auerbach）等人提出了代际核算模型5，把包括养老保险在内的所有财政活动整合成一组指标，通过建立代际账户（Generation Account）在微观层面上分析人口老龄化对个体的影响，比较不同代个体的收益和负担。 代际核算模型的核心是代际账户，即比较个体缴税和供款与养老金收益和获得其他公共支出的现值，进而评估不同代个体的负担： 假设在 t 时期实施社会养老保险，建立代际账户，GAtt-2 表示 t-2代人代

17、际账户在 t 时期的现值；et 表示在 t 时期其他公共支出中的人均占有量；EDt 是政府的显性负债，主要是养老金体系之外的其他公共支出，涵盖了每一个人的缴税减去已经从公共支出中获得的那一部分，即（？谆 twt-et） ；IDt+1 是养老金体系的隐藏债务即应该支付的养老金。EDt+1 和 IDt+1 应该由在 t+1 时期工作的 t+1 和 t 代人承担。GAtt 代表刚建立代际账户时的一代人的财政平衡状况，GAtt+1 代表之后的各代人的财政平衡状况。 代际核算模型的一个基本假设是将跨时预算约束加于政府财政体系上，即当前和今后所有福利支出都要有人来承担（不是由当代人承担，就是由后代人承担）

18、 ，实现收支平衡。在该模型中，EDt+1 和 IDt+1 会受到各代人口规模、养老金水平、公共支出水平、养老金缴费率和其他税率或供款率的影响，通过政策模拟，比较调整不同政策参数对财政平衡和代际分配的影响，就可以探索出最优改革方案。 当然，也有人对代际核算模型提出了批评。首先，代际核算模型缺乏对经济结构因素的考虑，仅仅将注意力集中于财政平衡上，忽略了很多由于人口老龄化产生的变化，不是一个一般均衡模型。其次，代际核算方法平等地看待政府显性债务和隐性债务，忽视了二者的差异。而事实上，由于隐藏债务影响的更多是将来，显性债务则会在当下产生即期影响，如果不能解决好当前的债务也即不处理好当代人的公平问题，解

19、决隐藏债务和实现后代人的公平似乎也是不可能的。第三，建立模型时，涵盖了所有财政活动，而政策调整却往往只能针对一项政策，不仅政策之间是相互影响的，只调整一项政策并不科学，而且通过调整一个政策参数来改变整个系统也并不容易。第四，在模型中， “最后一代”人承担了更多的债务，而既然这一代人从前代人那里继承了债务，他们也可以将之转移给后代人，这就出现了代际不公平。那么，如何避免债务剧烈膨胀，将债务在各代人平均分配，实现各代人代际账户的基本一致，就成为衡量人口老龄化背景下养老保险体系代际公平性及可持续性的一个重要指标。 （四）隐性税收 1997 年，辛恩（Sinn）提出了“隐性税收” （Implicit

20、tax）模型，认为对于现收现付养老金体系而言，其在制度运行过程中产生的负担都可以视为对个体生命周期内收入的一种隐性征税，体现为劳动者劳动期间的供款和退休时期养老金待遇的差异，用于分析现收现付养老金体系下人口老龄化对不同代个体的影响6。 从前文分析可知，在一个稳定的状态下，养老保险体系可以实现收支平衡，不会出现巨额债务。但是，从上式可见，即便没有人口老龄化的因素，个体的隐性税率也大于 0。原因在于，一般而言非积累型养老金体系的内部收益率要小于用于折现的资本市场上的收益率。人们被迫参加一个强制的现收现付体系而不是在资本市场上进行投资，从而会损失生命周期的一部分收入，构成了隐性征税7。 甚至，在现收

21、现付模式下，即便不考虑投资收益率和折现因素，也会给后代人带来负担。因为，有两代人，分别是制度建立时已经退休的第 0 代（无需缴费，就可获益）和制度建立时已经工作过一个时期的第1 代（缴费 1 个时期，获得全额给付） ，会在第 1 代时期和第 2 代时期获得养老金给付，却没有（或没完全）在整个劳动周期内支付养老费用。他们的隐性税收可以表示为： 由于建立现收现付养老保险制度时应支付的养老金大于他们缴纳的费用（只有第 1 代人缴纳了 1 个时期的费用） ，使得制度建立之初的这两代人的隐性税收是负值，需要由后代人承担，构成了对他们（正值的）隐性征税。可以说，隐性税收是现收现付养老保险制度设计的天然产物

22、。那么如何合理分配各代人的负担就成为在社会养老保险体系中实现代际公平的一个重要话题。而且，该模型提供了微观层面上测量人口老龄化对个体影响的工具，不仅可以衡量各代人隐性税收即代际负担的情况，还可以通过研究不同代个体的隐性税率，分析其对个体劳动决策的影响，预测社会劳动供给情况。 四、结论与讨论 养老保险是国家强制建立的，通过收入在个人生命周期不同阶段或不同代之间的强制转移，保障劳动者生活质量的一种制度。在人口老龄化的背景下，无论现收现付制还是基金积累制都可能出现债务积累，影响制度的可持续运行并波及到公共财政，导致代际分配失衡和代际不公。本文介绍的这四个模型就是通过测量人口老龄化对养老保险或公共财政收支平衡的影响，评估未来代际分配的情况，并据以探讨政策改革方案。通过对这些方法的介绍，可以得出如下结论，也有一些问题值得进一步思考：