北京社会管理模式的创新及政策建议.doc

1、北京社会管理模式的创新及政策建议近年来，北京结合实际情况，积极推进社会管理模式创新，在制度规则体系、组织机构体系及其运行机制三个次级系统方面都有比较明显的突破。总体来讲，北京近年来在社会管理模式创新方面步伐较快，成效也是显著的，但与经济社会发展阶段和群众的需求相比，仍然存在差距。 从建国后到改革开放前，我国是高度计划经济体制，政府扮演着全能型政府角色。社会管理始终以政府为主，公共事业基本由国家统一管理和计划定价，呈现出强国家-弱社会的整体格局。 随着改革开放的深入推行，市场经济调节手段不断完善，政府职能边界开始逐步收缩，对社会的强势控制逐步放松和减弱，社会权力开始回归，社会独立性逐渐增强。从

2、20 世纪 80 年代初开始，我国先后制定一系列教育、科技、文化、体育、卫生等公共事业领域管理体制改革的政策，开始推行政府主导、市场参与的公共服务和基础建设管理体制，强国家-弱社会的格局开始改变。20 世纪 90 年代起，为推行市场化体制改革，减少政府财政支出负担，我国以电信部门改革为标志，在电力、自来水、城市交通等基础建设部门和教育、卫生等公共服务部门开展了不同形式的改革。市场经济的不断发展完善，加快了原有社会管理格局转换的进程。市场经济一方面督促国家权力继续从其过度干预的领域退出，回到正确的位置保持适当控制，另一方面呼唤强大而成熟的社会力量为其提供支持与保护。因此，未来的社会管理格局需要呈

3、现出强国家-强社会的特征。 2004 年，党的十六届四中全会明确提出了建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。这一提法奠定了新时期中国的社会管理将是以党和政府为核心，社会和公众共同参与的“多中心”社会治理模式。在这一模式下，执政党、政府、社会组织和公民在社会管理中各得其所、各负其责，体现了多元治理的思想。 2011 年，胡锦涛主席在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上发表重要讲话，对社会管理的重要意义、基本任务、当前面临的环境和未来重点工作做了全面论述。加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义

4、和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。 2012 年，党的十八大报告中，用完整篇幅论述了社会管理创新，不仅充分肯定已经取得的成绩，而且为今后加强和创新社会管理指明了方向。十八大报告指出， “要在改善民生和创新管理中加强社会建设要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理

5、、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制” 。十八大报告对社会管理的论述从“社会管理格局”转向“社会管理体制” ，并增加了“法治保障”的内容，充分表明了我国在社会管理中加大依法治国力度的决心。健全公共服务体系，加强和创新社会管理，最终目的都是要推动社会主义和谐社会建设。当前关于社会管理模式的 理解和实践 近年来，适应中央关于创新社会管理的要求，我国许多地区开展了社会管理创新，也形成一些典型做法和模式。影响比较大的主要有安徽铜陵模式、北京模式（包括鲁谷模式、西城模式、朝阳模式、顺义模式等） 、广东顺德模式、上海模式（包括静安模式、徐汇模式等） 、鞍山模式等。 2010 年 10 月，中央综治委确

6、定了北京东城、北京朝阳、天津滨海新区、山西太原等 38 个全国社会管理创新综合试点地区，鼓励各地在破解难题、开展试点等方面发挥示范作用。两年来，各地不断探索，涌现出网格化服务管理、流动人口服务管理、基层社会服务管理、农村社区化治理等多种多样的社会管理模式创新典范。 从各地创新社会管理的内容和做法来看，虽然纷纷推出了许多新的举措，也取得了较好的成效，积累了新的经验，但当前对社会管理模式创新，缺少统一的，清晰的概念和认识。部分所谓的创新，是在提供社会公共服务、推进社会管理工作中推行的举措和做法，并不能作为一种模式，也很难具有典型的示范意义推广。 社会管理模式的内涵 究竟什么是社会管理模式？模式不是

7、一般的做法，有其基本要素。回答此问题之前，先梳理下社会管理的相关概念。 对社会管理的基本概念，目前国内外尚无统一界定，但基本认识是统一的，即社会管理是指通过实施特定政策和行为从而实现特定社会发展目标的过程。首先，社会管理是一种管理，管理的目的是为实现特定社会发展目标；其次，社会管理的主体并不局限于政府，社会组织及社区基层等都可以成为社会管理的主体；第三，社会管理的具体内涵在不同的发展阶段、经济形态下存在着较大差异。 什么是社会管理体制？目前学界对“体制”概念的理解大体可分为三种：一是与观念、组织、机制相并列，主要是指正式的制度规则体系；二是与机制相并列，把一定的管理体制理解成是制度规则体系（包

8、括正式约束和非正式约束）与组织机构体系的复合体；三是认为管理体制是制度规则体系、组织机构体系及其运行机制这样三个次级系统相互作用的有机统一体。从中共十六届四中全会关于创新社会管理体制的各项任务来看，第三种对于体制的理解最为贴切。 结合社会管理的概念，我们将社会管理体制定义为：是指社会管理过程中的制度规则体系、组织机构体系及其运行机制三个次级系统相互作用的有机统一体。其内涵包括：一是制度（规则）上对社会管理职权划分和职能配置的规定，作为管理基本依据的法律法规及政策的制定等；二是组织机构层面上管理机构的设立、内部结构划分和角色定位等；三是机制层面上管理系统模式化运行的过程、程序和方式，管理系统各子

9、系统或要素之间的相互作用等。其中，制度规则体系所规划的是社会管理体制的框架基础和运行空间；组织体系的性质是管理职能的履行者和能动载体，而管理机制则是在制度和组织基础上管理体制具体运行的机理、模式和工作方式，三者共同形成社会管理体制的有机整体。 在此基础上，考察社会管理模式的要点，它既具有模式的一般性特征，也可被复制，但又不能轻易被复制，有其必要条件。它是与社会管理体制相配套的，有什么样的社会管理体制就有什么样的社会管理模式与之相适应。满足了这两方面的条件，才可称为社会管理模式创新。 我国社会管理模式的创新分类 根据对社会管理体制及社会管理模式的认识和理解，我们将社会管理模式创新定义为，是社会管

10、理过程中在制度规则体系、组织机构体系及其运行机制三个次级系统中进行的调整、优化和改进，目的是为完善社会管理体制，构建中国特色社会主义社会管理体系，最终推动社会建设。按照其定义，社会管理模式创新分为三大类别： 一是制度规则创新，即在制度（规则）方面对管理职权进行重新划分和职能配置的再规定，以及法律法规及政策的制定、调整等。 二是组织机构创新，即在组织机构层面上对管理机构的重新设立、内部结构再划分和角色定位的再明确等。 三是运行机制创新，即在社会运行机制层面上对管理系统模式化运行的过程、程序和方式进行调整优化，更好地发挥系统各子系统或要素之间的相互作用等。 从这三个分类来看，第一类制度规则创新主要

11、包括政策、制度的完善、改进、调整。第二类组织机构创新可以大致划分为四个方面：一是基层组织建设，包括社区治理模式创新等；二是社会组织建设，指建设枢纽型社会组织等；三是政府职能的重新划分和政府机构的改革；四是政府、社会、个人等各类型组织主体关系的协调重构等。第三类运行机制创新总体上包含三个方面，内容更加丰富：一是投融资体制创新，包括引入市场机制的各种具体模式，如代建制、PPP、BOT、ROT 等；二是管理运行机制创新，如网格化管理、精细化管理、人口管理、治安管理等；三是沟通协调反馈机制创新，包括公众参与、舆情监测、矛盾调处化解、评估评价等，具体的还需要结合实际情况，进一步分析总结。 从这三个方面对

12、模式创新进行分类，有利于判断某种做法与措施是否属于社会管理模式创新，便于对模式创新进行归纳总结和提炼，也便于对其进行推广学习与交流。 分类在加强和创新社会 管理中的作用 建立社会管理模式创新的分类标准体系，对加强和创新社会管理具有重要指导意义，主要体现在三个方面： 一是创新分类标准体系使社会管理创新更加系统化和规范化。此前，虽然社会管理创新一词被广泛使用，但如何衡量、区分是否真正意义上的创新和突破，并无归类和定论。一概称为社会管理创新（或社会管理体制创新、社会管理模式创新） 。建立分类标准，可以明确社会管理创新的内涵和外延，对于明确其创新性质、种类、突破点等问题，建立一套统一衡量标准。 二是为

13、总结推广社会管理模式创新提供依据。由目前试点情况看，各地开展创新的领域和手段五花八门、多种多样。如果没有一个分类标准，就难以对其共性、差异及突破点进行有机总结与归纳，容易导致重复和雷同。通过社会管理模式创新的分类标准体系，我们可有效划分各类创新，总结其规律、特征、优劣点及该创新适用的环境条件等方面内容，为推广创新提供依据。 三是为开展社会管理模式创新效果评价提供视角和依据。当前，我国还处在轰轰烈烈的社会管理模式创新试点推进阶段，尚未对创新效果进行系统评估。如果没有对社会管理模式创新的分类标准，开展创新效果评价就难以具备全面的视角，也缺少相应抓手。建立社会管理创新分类标准，为开展第三方评价提供了

14、较为全面的参考体系。 北京创新社会管理模式的 政策建议 近年来，北京结合实际情况，积极推进社会管理模式创新，在制度规则体系、组织机构体系及其运行机制三个次级系统方面都有比较明显的突破。 制度规则体系创新上，比较典型的有“一老一小” 、 “新农保” 、 “职工+居民”医疗保险等社会保障制度的完善，公立医院改革、基层社区药品“零差率” 、 “收支两条线” 、家庭医生制度等医疗卫生政策制度的创新，“九养政策” 、 “9064”等养老福利政策的出台，这些制度层面的突破和创新，对于完善社会公共服务和社会管理体系起到了重要作用。 组织机构创新上，比较典型的主要有石景山区的鲁谷社区治理模式，全市枢纽型社会组

15、织建设，推进政府机构改革如成立旅游委、社工委、医管局等。近年来西城区推行了以多元主体共同治理为主要特征的“全响应”社会服务管理模式等，进一步明确了各主体在社会管理格局中的地位和职责。 运行机制创新上，比较典型的主要有东城的网格化管理模式、朝阳的全模式社会管理服务（智慧朝阳） 、密云的农村立体分类式网格化社会服务管理、门头沟引入市场机制的区医院 ROT 改革模式、政府代建制项目建设以及各类项目投融资模式创新等。 总体来讲，北京近年来在社会管理模式创新方面步伐较快，成效也是显著的，但与经济社会发展阶段和群众的需求相比，仍然存在差距。现提出以下建议： 一是在制度创新上，要进一步加强顶层设计和统筹考虑

16、。当前政策存在分散性、应急性、一刀切等特征，缺乏系统科学性，特别是对群众的需求和心理承受程度考虑不足，产生问题后又疲于应付。简单的修修补补容易顾此失彼，解决了旧问题的同时又滋生新的矛盾。对制度、政策进行统筹设计和总体考虑，是防止政策之间冲突、政策效果互抵的根本途径。 二是组织机构创新要有根本突破，防止形式主义。组织机构创新容易流于形式，只是机构、人事表面上的分分合合，而职责和权限却没有实现真正的重新划分，或是事、权、利不对等。如果只是简单的成立了新机构，却不能履行新的职责，事权、人权、财权改革没有跟上，原有的利益格局未打破，就不能达到改革创新的目的。 三是运行机制创新要始终坚持公共服务分类管理的理念。要进一步解放思想，保持政府在提供基本公共服务领域的职责，在准公益性服务领域可以大胆引入市场机制，实行政府购买服务，在经营性服务领域全部交由社会资本，充分调动社会资本参与公共服务的积极性，同时加强监督评价，真正做到抓两头、放中间，增强社会管理服务的动力和活力。（作者单位：北京市经济与社会发展研究所社会发展部）