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1、比较与借鉴：论我国存款保险基金的设立摘 要 设立存款保险基金是我国建立存款保险制度的首选途径。我国的存款保险基金除具备“付款箱”功能外，还应当具有一定的金融监管和风险处置功能。我国存款保险基金应当采取强制投保的“官办”模式；并根据存款保险的运行规律，科学安排其承保范围、投资方向、保险费率和保险限额等具体内容。 关键词 存款保险基金 存款保险 金融监管 基金项目：河南工业大学校社科基金资助项目（10XSK009） 。 作者简介：陈政，河南工业大学法学院讲师，研究方向：商法。 中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-100-03 2013 年 6

2、月 7 日，中国人民银行在其公布的2013 中国金融稳定报告中表示，将“加快存款保险立法进程，择机出台存款保险条例 ，明确存款保险制度的基本功能和组织模式。 ”虽然，央行并未明确存款保险制度何时出台，但表示目前我国推出存款保险制度的时机基本成熟，人民银行正会同有关部门，抓紧研究完善实施方案，推动存款保险制度尽早建立。这样，几经波折的我国存款保险制度再一次犹抱琵琶半遮面地出现在公众的视野中。 一、设立存款保险基金是建立存款保险制度的首选途径 存款保险是指由经营存款业务的金融机构作为投保人向作为保险人的存款保险机构缴纳保险费，当金融机构出现经营风险而无法对存款人进行支付时，由保险机构向其提供资金资

3、助，或者在一定限度内对存款者给予偿付的一种特殊保险制度。它作为一种分担金融风险的制度安排，与中央银行的最后贷款人制度和金融监管机构对商业银行的审慎监管制度等，共同构筑了一个国家或地区的金融安全网。存款保险制度的目的在于防止存款者因个别商业银行的倒闭而引发银行挤兑，造成银行恐慌甚至金融危机，从而维护金融业的稳健经营与安全，并保障存款者的利益。 存款保险基金是指由国家、银行业界的出资、存款保险在经营过程中的保费及投资收益积累构成的，在投保银行出现经营危机时，存款保险人用以承担保险责任的专门资金。存款保险基金是存款保险人履行保障存款人利益、维护金融稳定职责的重要物质基础。存款保险制度自1933 年在

4、美国首次通过立法确立以来，逐步被世界上许多国家或地区所建立。截至 2007 年 1 月，全球已有 95 个国家或地区建立了存款保险制度，其中 81 个设立了存款保险基金。事实证明，设立了存款保险基金的国家，存款保险制度都具备了稳定的资金来源和明确的融资规则，广大民众对于存款保险制度所带来的金融市场的稳定很有信心，存款保险基金均得到了较好的运营，存款保险制度的各项功能均得到了较好的发挥。可见，设立存款保险基金是一个国家建立存款保险制度的首选途径。 在我国，自 1993 年国务院关于深化金融制度改革的决定提出存款保险制度改革，1997 年中国人民银行专门成立了课题组，开始对存款保险制度进行研究。2

5、004 年 4 月，人民银行金融稳定局存款保险处挂牌成立，并于 2004 年 8 月开始起草存款保险条例 。2007 年初召开的第三次全国金融工作会议本欲推行存款保险制度，但不幸的是遇到了世界金融危机，遂被推迟。2010 年初，国务院决定由央行牵头制定建立存款保险制度的详细方案。2012 年 1 月，第四次全国金融工作会议提出“要抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施” 。目前，我国存款保险制度的制度框架已基本成型， 存款保险条例也已起草完毕上报国务院。根据中国人民银行公布的2013 中国金融稳定报告 ，我国的存款保险制度，也是要建立存款保险基金的。但是，目前我们并没有看到政府公布存

6、款保险条例（草案） ，因此本文关于存款保险基金的研究也还是在分析发达国家的主要做法的同时，结合我国实际，对于我国建立存款保险基金的相关问题进行一些思考。 二、存款保险基金的功能 关于存款保险基金的功能，在立法例上主要存在两种模式。一种是单一功能模式，即存款保险基金仅具有“付款箱”的功能，在投保银行类金融机构倒闭时承担赔付的功能。日本、德国等国家采用这种模式。比如，在日本，其存款保险公司的业务仅限于保险费的收入与支出上，几乎没有金融监管和风险处置之权。另一种是复合职能模式，即存款保险基金不但要承担“付款箱”的功能，同时还承担了部分金融监管和风险处置的功能。比如，对问题银行提供财务协助或者流动性救

7、助；促成问题银行的并购或承接；成立过渡银行等等。美国是复合职能模式的典型代表。美国联邦存款保险公司不但要履行赔付的职能，还要对 5616 家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构进行直接监管；另外，还有对倒闭存款机构进行处置的职能。 正如上文所说，存款保险制度作为一个国家或地区的金融安全网的重要组成部分。为更好地实现对银行类金融机构的监管，维护金融稳定，确保金融安全，在赋予存款保险基金“付款箱”功能的同时，赋予其与其设立目的相应的部分金融监管权，已成为大多数国家的选择。据官方透露的消息，我国在存款保险基金的功能模式上也采取的是复合职能模式，要“设立存款保险基金用于问题机构处置的条件、标准和程序

8、，建立相应的资产收购和债务清偿操作机制” 。 三、存款保险基金的设立模式 存款保险基金的设立模式即存款保险基金由谁出资设立的问题。目前，主要存在着以下三种模式。一是政府出资建立的存款保险基金的“官办模式” 。该种模式的代表国家有加拿大、英国、美国等。比如，美国联邦存款保险公司（FDIC）的最初资金（总资本约 28930 万美元）是由财政部和各联邦储备银行的出资构成的。其中，财政部出资 15000 万美元，占一半以上。而且，FDIC 可在任何必要的时刻申请财政部提供紧急财政援助以及特别资助。二是政府和银行业界共同出资建立存款保险基金的“半官办模式” 。该种模式的代表国家有日本、比利时、荷兰等国和

9、我国台湾地区等。比如，1971 年 7 月，由日本政府、日本银行和各民间金融机构各出资 1/3 组成初始资本 4.5 亿日元成立了日本存款保险公司。三是非官方的银行业协会创办行业存款保险基金的“民办模式” 。该种模式的代表国家有德国、法国、瑞士等。德国实行自愿的存款保险制度，是非官方存款保险基金模式的典型。 官方出资设立的存款保险基金公信力强，公众基于对政府的信任而对存款保险体制更有信心；但其“官办”性质，不仅给国家财政造成的压力过大，而且较易滋生官僚作风，影响效率。民间出资设立的存款保险基金虽然具有独立性强、运行的机动性与高效性等优点；但公众往往对其安全性缺乏信心，并且囿于其“私”的身份，且

10、难以应对非常巨大的金融风险。事实上，只有那些拥有超强实力银行的少数发达国家才适合采用非官办基金模式。 另外，需要说明的是，在采用“官办模式”和“半官办模式”的国家，通常所有的银行均必须参加存款保险，是为强制模式。在采用“民办模式”的国家，通常由银行自主决定是否参加存款保险，是为自愿模式。在自愿模式下，更容易发生投保人即银行的逆向选择，增加道德风险。一般上，高风险银行较愿意参加存款保险，而低风险的银行则不愿参加存款保险。高风险银行因为参加了保险反而更加倾向于风险性高的贷款或其他投资，这样反而增大了存款保险基金赔付的风险，有违其设立的初衷。而强制模式则可以避免这一问题。所有的银行均需参加存款保险，

11、由所有银行来分摊保险基金成本，虽然在表面上好像对风险小的银行不公；但在最终意义上，这有利维持整个行业系统的低风险，对于风险小的银行也是非常有利的。 与发达国家相比，我国银行业的监管水平与金融市场化的要求还有较大差距，商业银行的治理结构有待进一步完善，风险管理水平尚须提高，现有的银行业发展状况使得我国存款保险基金的设立无法采取“民办模式” 。另外，长期以来人们对强大的政府力量相当信任，我国政府具有强大的经济调控能力，我国大型银行均由原有的国有银行改制而成，国有资本占据绝对控股地位。这些金融领域的基本国情决定了我国存款保险基金的设立，更适于采取强制性的官办模式。 四、存款保险基金的承保范围 存款保

12、险基金的承保范围是指存款保险基金对哪些银行提供保险保障、对哪些存款提供保险保障。 对于存款保险基金对哪些银行提供保险保障的问题，大多数设有存款保险基金的国家采取的是“属地主义”的原则，即只要是该国境内的全部该国银行、外国银行在该国的分支机构都可以参加存款保险，但该国银行在国外的分支机构不得参保。美国是属地主义原则的典型代表。与“属地主义”相对的是“属人主义” ，即凡该国的银行及其在国内外的分支机构均可投保该国存款保险，但外国银行在该国的分支机构不得参保。日本是“属人主义”的代表。而德国实行的是属地主义兼属人主义原则。所有德国境内的商业银行及其在境内外设立的分支机构、外国银行在德国的分支机构均可

13、依法受到存款保险基金的保障。此外，存款保险基金并非对所有的存款都提供保险保障。在多数发达国家中，无论是居民存款还是非居民存款，存款保险基金均提供保险保障，但对于一些特殊的存款则排除在保险保障之外。这些特殊的存款主要涉及大额存单、外币存款、可转让定期存款以及一定存期以上的存款。 对于这个问题，我们认为，我国应当采“属地主义”为基本原则来确定存款保险基金的承保范围。凡属我国境内的银行和外国银行在我国境内设立的分支机构均为我国存款保险基金的承保对象，但我国银行在外国设立的分支机构不能参保。另外，我国存款保险基金应主要为我国的居民存款和企业存款提供保险保障，这样能够有效防范挤兑引发的系统性风险，实现存

14、款保险制度的功能目标。此外，根据国际惯例，下列存款应当排除在存款保险基金的保障范围之外：财政性存款、共同基金存款、银行同业存款、金融机构高级管理人员及其股东在本机构的存款以及与洗钱等犯罪有关的存款。至于外币存款，为了吸引外资，可考虑给予保险。 五、存款保险基金的管理运营 （一）存款保险基金管理者的设定 设立存款保险基金的国家均成立所谓的“存款保险公司”对存款保险基金进行管理运营。但该“公司”并非严格公司法意义上的公司，它不以营利为主要目的，而是具有相当的公益性，并能行使法定的银行监管职权。但是，该公司并不是完全的政府机构，而是具有一定的经营独立性，按照存款保险的运营规律进行经营。 我因应当设立

15、存款保险基金公司作为我国的存款保险基金的运营机构。首先，应当保证中国人民银行、银监会对存款保险基金公司的管理运营进行监督；其次，应当坐实存款保险基金公司的保险经营职能，避免其职权的过度行政化从而成为政府处理银行危机的机构，难以发挥保险的功能。因此，我国的存款保险基金公司也应当具有一定的独立经营权，以避免对政府的过度依赖。为使存款保险基金公司化解银行风险功能的实现，应赋予我国存款保险机构一定的银行监管权，以降低存款人和银行的道德风险，从而有效降低赔付额，以利于存款保险基金的长期运转，最终保护存款人的利益。 （二）存款保险基金的投资问题 保持存款保险基金较高规模水平，尽可能降低存款保险费率，是保证

16、存款保险基金的偿付能力，维持稳定运行的重要条件。为此，除了限制不必要的赔付、及时介入问题银行和努力降低经营管理成本外，将存款保险基金进行投资从而使其得以增值也是重要的方法。鉴于存款保险基金的安全性比盈利性更重要，它只能选择安全可靠的投资项目。实务中，存款保险机构通常将存款保险基金投向信用等级较高的短期债券；同时坚持投资的多样化，以更好的分散风险。我们可以探索存款保险基金的国际投资，将存款保险基金投向具有强势的金融地位、较小信用风险的外国政府债券和信用等级较高的外国银行或大企业债券。我们还必须注意时时保证存款保险基金的高度流动性，尽量避免购买和持有长期证券以及不具备流动性的他国政府票据；只有这样

17、，才能确保在可能随时发生的银行倒闭发生时，有足够的流动性以补偿存款人，从而避免挤兑事件的发生。 （三）存款保险机构在银行破产程序中的地位问题 在许多国家，存款保险机构具有主持倒闭困境银行清理程序，或者协助主管机关处置困境银行的职责。这不仅保证了存款保险基金损失的最小化，同时也有助于倒闭金融机构平稳退出市场。 根据保险的一般理论，存款保险机构作为保险人在向存款人履行赔付责任后，可以取代存款人之位而成为困境银行的债权人，那么存款保险机构作为债权人参与到困境银行的破产程序中，行使破产法所赋予的破产债权人的权利，参加债权人会议，行使表决权，对困境银行的清算或重整程序施加影响是没有任何理论上的障碍的。那

18、么，在银行的破产程序中，存款保险机构是否可以担任破产管理人呢？我们认为，破产制度的出现就是为了防止各债权人对“公共鱼塘”的争抢，从而设计出公正的破产程序，实现破产财产在各债权人之间的公平分配。若由某一债权人来主持破产程序，因其与其他的债权人之间存在利益冲突而难保破产程序的公平，存款保险人作为债权人同样如此。因此，存款保险机构作为享有部分银行监管权的机构，只能与银监会或中央银行的代表、有关专业人员一起组成清算组而担任管理人，不得独立任之。 另外，我们认为，存款保险机构做为债权人参与到破产程序，与经过存款保险赔付之后仍有剩余债权未获清偿的存款债权人的地位应当是一样的，其债权应当依照我国商业银行法所

19、规定的存款人债权的受偿位次进行受偿。 六、存款保险费率及保险限额 （一）保险费率 存款保险的保险费率有单一费率和差别费率。单一费率是对不同规模、不同风险的银行按统一比例征收保费；差别费率，是根据银行监管指标，采用风险加权大小的费率计算方法对不同风险度的银行征收不同的保费。因此，差别费率也叫风险调整费率。单一费率的优点在于操作起来比较简单，但它无视银行间因规模、资产质量、管理水平不同而引起的风险差异，而实行同样的费率，对于风险较小的银行是不公平的，却可能在一定程度上剌激银行的冒险行为。而差别费率以风险为基础，风险与费率成正比而变化，更具合理性。差别费率的实行，能够强化银行的自律性，在一定程度上抵

20、消存款保险对市场约束力的弱化。目前，多数国家实行单一费率制度。 如上所讲，虽然差别费率对不同风险度的银行征收不同的保费，更加合理，但是以我国目前的银行监管水平，实行差别费率难度过大，而且容易造成权力寻租。因此，目前采取单一费率更为合适。但是随着我国经济水平和银行监管水平的提高，实施差别费率将是必然。 （二）保险限额 关于存款保险的保险限额，有全额保险和限额保险之分。全额保险为全部存款提供保险；限额保险则设定对存款提供保险保障的最高限额，超额部分存款保险机构不承担赔偿责任。从理论上讲，只有全额保险才有可能避免挤兑。但是，如果存款人的全部存款都受到保护，那么市场对银行的约束作用则无法得到有效发挥；

21、在全额保险中， “官办”或“半官办”存款保险机构承担了存款人的全部风险，再通过转移支付部分或全部转嫁给全体纳税人，存款人将不承担任何投资风险，有违收益风险原则；全额保险还会使得存款保险机构面对投保银行和存款人的较高的道德风险，使得存款保险机构不堪重负。另外，即便是全额保险，也不能完全避免挤兑危机的发生。因此除挪威、芬兰等个别国家实行全额保险外，其他大多数国家都实行的是最高限额保险。并且这个最高限额并不是绝对固定不变的，它可以随着经济发展水平、通货膨胀状况、居民存款增比率及存款保险基金的变化而作出相应的调整。存款保险实行最高限额保险，将中小存款人利益予以优先保护，是较为合理的。 我国未来的存款保险基金也应当实行限额赔付制，可借鉴英国的做