公共支出绩效评价的理论研究现状.doc

1、公共支出绩效评价的理论研究现状摘 要：公共支出绩效评价是现代公共支出管理制度中的一项重要内容，本文通过梳理、比较国内外公共支出绩效评价理论的发展研究现状，找出我国公共支出绩效评价发展的不足，并对未来发展做出展望。 关键词：公共支出 绩效评价 比较 公共支出绩效评价是现代公共支出管理制度中的一项重要内容，是市场经济和社会进步对政府公共支出管理提出的必然要求。公共支出绩效评价在西方发达国家经历了上百年的发展，已基本上建立起比较完善的绩效管理体系。而我国公共支出绩效评价起步较晚，与西方发达国家相比，不论从评价理念还是评价方法上都存在不小的差距。他山之石，可以攻玉。系统梳理目前国内外公共支出绩效评价理

2、论研究的主要内容，通过对比来揭示我国公共支出绩效评价发展与国外的差距，并探索进一步发展方向，对于我国公共支出管理制度的建设具有重要的意义。 一、国外公共支出绩效评价的理论研究现状 一次完整的公共绩效评价主要包括四个方面内容：评价内容是什么；如何测量评价指标；如何对所得数据进行解释；如何汇报评估的结果（Karen Fryer et al.，2009） 。国外众多学者对于公共绩效评价问题的研究，也基本是围绕着这四个方面展开的。 （一）有关评价内容的研究 公共绩效评价内容的确定是对评价理念的反映，主要是通过评价指标体系的构建来实现的。西方国家的评价理念经历了一百多年的发展，20 世纪初，以效率为核心

3、的政府支出绩效评价开始出现（Bruere，1906） ；20 年代到 40 年代，开始有学者关注政府提供公共服务的绩效评估问题（Ridley，1927、1938） ；40 年代到 70 年代， “效率至上”的价值观念深刻影响着这一时期政府绩效评价的价值取向 （Rayne Scrutiny Programme，1979） ；80 年代后，新公共管理运动对政府绩效评价理念产生了巨大冲击，其更加注重公共服务质量和公众满意程度，坚持公众导向和结果导向 （戴维奥斯本，1992） ，这种评价理念也一直延续至今。伴随评价理念发展，早期绩效评价指标主要是财务方面指标，后来指标逐步扩展到质量、效果等领域，这使评

4、价指标范围出现了快速膨胀过程（Modell， 2004） 。但 Lonti et al.（2007）认为这并不意味着评价指标质量的提高。正如 Zineldin （2006）所说，发现一个恰当评价指标是非常困难的。Kennerley et al.（2002）认为正是由于评价指标的选择没有做好，导致大量与评价无关指标被选入评价系统。Johnson （2005）建议应对每个评价指标都做成本收益分析，那些具有决定意义的指标才可入选。 针对评价指标的分类问题，Stevens et al.（2006）认为有四类指标：产出型指标、福利型指标、绩效型指标以及整合其它三种类型的综合指标。而 Macpherson

5、 （2001）则把指标分成了三个等级：一是生活现实情况指标；二是计划、预测和预算数量指标；三是数字化目标指标。Zigan etal.（2008）则指出，一些对绩效有影响但是很难评判的指标没有被考虑进入评价体系。 在评价模型框架的构建方面，Kaplan and Norton（1996）提出了平衡计分卡方法，Neely et al.（2001）提出了绩效棱镜法，Martin Cole et al.（2003）提出了公共服务价值模型等等。Rouse et al. （2003）对这些模型框架进行了评述，并提出一个多维度，能够反映参与者变化的模型框架。但 Pun and White（2005）认为没有一

6、个通用的框架可以适合所有公共组织绩效评估。 （二）评价指标的测量 在决定了绩效评价应该通过哪些指标测评组织的哪些方面内容后，接下来就是如何准确地区性测量这些指标。Tarr（2004）认为要想使指标真实有效，必须重视如下一些事项：相关指标的基本假设以及测量它的基本原因；测量的准确程度；代理变量与实际变量的一致性；有没有更加适宜的测量值；是否需要一个柔性或是刚性的测量。 与怎样测量紧密相连的是何时测量。Allio（2006）认为通常的指标都侧重于短期结果，这会妨碍组织在长期中的创新动力。Thomas（2004）认为当数据被收集、分析、汇报时，已经变得陈旧。Macpherson（2001）认为数据应

7、该通过前瞻性和动态性的分析和使用，而不是仅仅对历史进行一个描述。 （三）解释结果 Vakkuri et al. （2003）指出在绩效管理中存在的两个主要的问题，一是数据收集问题；二是如何将绩效结果转化成有助于决策的有用信息。Brown（2005） ，认为即便是好的评价指标，如果它们没有用于预测需求和成本，那么它们的用途也是有限的。相似的，Jacobs et al.（2007）认为，绩效排名被广泛应用于各个公共部门，但是对于这些排名的变化却没有相应的奖励措施。Johnson（2005）认为公共组织有一个特别的问题，它们常常很稳定，缺乏重组。他们不愿进行纵向的绩效分析，不愿在一个推测的好的水平上

8、进行有益的尝试。 （四）汇报结果 有关绩效评价的文献很多，但是关于绩效汇报的好的文献却很少。SAS 研究会（2005）注意到指标的可分析性和易于理解性是非常重要的。通常，绩效指标作为年度汇报的一部分已经被公布出来，但是对于这些指标却鲜有解释和比较，这使得参与者很难真正理解其中的含义。Feit（2003）建议在结果汇报中使用“仪表板”方法。Pidd（2005）则建议使用赋权法来综合各个绩效指标。Wisniewska et al.（2004）指出应建立“绩效信息文件夹” 。Karen Fryer et al.（2009）提出在绩效汇报工作中应注意提供数据所花费时间与数据时效性之间的权衡。 二、国内

9、公共支出绩效评价的理论研究现状 我国的公共支出绩效评价工作开展较晚，真正意义上的公共支出绩效评价应该是从改革开放后开始的，这使得我国的理论研究主要是从逐步学习国外经验开始。 （一）公共支出绩效评价的内涵和层次 陆庆平（2003）认为绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果既包括实施这项活动所投入的资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性。朱志刚（2003）认为，绩效不仅仅是对结果的衡量，还包括对过程的衡量，甚至包括对提供方主观努力程度和接受方满足程度的衡量。丛树海等（2005）提出绩效是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果，它又包括产出与投入相比是否有效率，

10、行为结果是否达到预期目标以及产生的中长期影响。 财政支出绩效评价具有多层次性，陈文学（2004） 、卢静（2005） 、丛树海等（2005）认为财政支出绩效评价包括 4 个层次：一是综合绩效评价；二是部门绩效评价；三是单位绩效评价；四是项目绩效评价。徐一心等（2003）认为财政支出绩效评价包括 3 个层次，即总体绩效评价、分类绩效评价、项目绩效评价。 （二）公共支出绩效评价的指标体系 指标体系的构建主要是在对绩效内涵理解的基础上，根据公共支出的实际过程构建起来的。目前主要有四种形式：一是从财政支出规模、结构及效果来设立指标体系；二是从财政支出的经济性、效率性、效果性来设立指标体系；三是从支出的

11、全过程即投入、运作、产出、结果四个阶段来设立指标；四是将上面三种形式综合起来设立指标体系。 郭亚军（2003）从财政支出规模类、结构类、效果类三个方面构建公共支出绩效评价指标体系。吕炜等（2007）以绩效内涵和教育支出过程特性为两个构建依据，以内部过程绩效和外部结果绩效为基础上构建了公共教育支出绩效考评指标体系。张清廉等（2009）根据结果和过程相结合的原则，设定了包括经济、收入分配、居民生活等 9 类 24 个评价指标的地方财政支出绩效评价指标体系。武辉、郑华（2010）根据财政收入、支出、结构三类指标构建了地方政府公共支出评价指标体系。 （三）公共支出绩效评价的方法 目前国内文献对评价方法

12、分类存在一定分歧，主要有三种分类方法。第一种分类法认为评价方法主要包括：成本效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法。综合评价法，即在多种指标计算的基础上，根据一定的权数计算出一个综合评价值，依据综合评价值对公共支出项目进行考评。因素分析法，将影响投入（财政支出）和产出（效益）的各项因素罗列出来，分析所有影响收益及成本的内外因素，计算投入产出比，进行综合分析评价的一种方法。模糊数学法，采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法。目标评价法，将当期经济效益或社会效益水平与其预定目标标准进行对比分析的方法。 （王克强等，2006；丛树海，2007；） 第二种分类

13、法以西方新公共管理运动涉及的方法为主，主要包括：3E/4E 方法，指经济性、效率性、效果性和公平性。标杆管理法，指以比较组织本身与标杆组织之间的绩效差距来达到改善绩效的目的。平衡计分卡方法，强调从顾客、财务、内部业务和内部创新之间适度的平衡来管理绩效。绩效棱柱模型方法，用棱柱的五个方面分别代表组织绩效存在内在因果关系的五个关键要素。关键绩效指标法，对政府组织内部运作过程中关键成功要素进行提炼和归纳并对其进行评估。 （张小玲，2006；安秀梅等，2007） 第三种分类方法主要是把以上两种分类中所包含的方法混为一体，同时又增加了一些新的技术方法如层次分析法（AHP） 、数据包络法（DEA） 、因子

14、分析法等作为一种分类，例如郭亚军等（2010）所提出的公共支出绩效评价方法分类。 三、对国内外公共支出绩效评价理论研究现状的比较评述及未来展望 （一）对理论研究现状的比较评述 通过对国内外研究现状的考察可以发现，我国学者对公共支出绩效评价理论的研究与国外学者有着较大的不同，存在着较大差距。首先，从发展时间来看，国外公共支出绩效评价已有上百年发展历史，而我国从改革开放后算起只有三十多年的发展历史；其次，从发展过程中所展现出的评价理念来看，伴随着西方评价的百年发展历史，评价理念也从最初的单一投入效率评价逐步发展到投入与产出并重的“效率至上”理念，再到目前的注重公共服务质量和客户满意度的绩效评价理念

15、；而我国的绩效评价理念则没有这样复杂的发展历程，它的确定主要是针对政府支出中的实际问题借鉴西方国家的评价理念而形成的。第三，从研究范围来看，国外的研究比较完整，对绩效评价所涉及的四个方面均有学者在研究；而我国的研究范围相对来说比较狭窄，基本上处于“评价内容”的研究范围中，对于“如何测量评价指标，如何对所得数据进行解释，以及如何汇报评估的结果”这三个方面则鲜有涉猎。第四，从绩效评价的运用角度来看，西方各国的公共支出绩效评估已经发展成为公共绩效管理制度中的重要组成部分，已经进入到战略应用阶段；而我国的公共支出绩效评价发展仍处于相对孤立的状态中，与政府支出管理的其他方面结合并不紧密，没有实现绩效评估

16、的有效运用。 （二）我国公共支出绩效评价发展的未来展望 我国公共支出绩效评价工作开展较晚，现在仍处于起步阶段，整体上处于对西方发达国家经验的学习借鉴过程。一方面要学习国外财政支出绩效评价理论与实践的发展方向，及时掌握国外的先进经验和工作方法，另一方面我们应该考虑到各国的国情，在借鉴、学习国外先进理论和经验时要考虑到在我国的适用性，不能盲目照搬。通过上文的比较分析，笔者认为我国未来公共支出绩效评价工作应该从两个大的方面进行拓展，一是要从评价理念上进行拓展，改变目前我国注重对现实描述的，以“效率”和“效益”为核心的评价理念，转而发展建立具有对我国整体发展具有战略指引意义的评价理念，这是运用绩效评价

17、结果的一种有效的方式；二是要从绩效评价理论研究的范围上进行拓展，改变我国理论研究范围狭窄的特征，从公共支出绩效评价所涉及的四个方面进行全方位的研究，只有这样才能让理论研究更加有效的服务于实践。 参考文献： 1 Behn， Robert. Why Measure Performance？ Different Purposes Require Different Measures. Public Adminis - tration Review， 2003， 63（5）. 2 Dall W. Forsy. The Managing Performance in American Government. The Rockefeller Institute Press. 2001. 3安秀梅，邵世才. 政府公共支出绩效评价方法的 国际比较与我国评价方法的选择J.财政监督，2007， （03）. 4丛树海，周炜，于宁.公共支出绩效评价指标体系的构 建J.财贸经济，2005.（03）. 5郭亚军，何延芳.我国 1994-2001 年财政支出状况 的综合评价J.财经研究， 2003， （09）.