加强检委会办事机构规范化建设的思考.doc

1、加强检委会办事机构规范化建设的思考检察委员会（下称检委会）是我国检察机关的业务决策机构，是中国特色社会主义检察制度的重要内容和鲜明特色。检委会办事机构（下称办事机构）作为各级检察机关中负责检委会日常工作的法定机构，认真履行议题审查、会务服务、督办落实、总结指导等职责，全程参与、服务检委会决策过程，在检委会工作中处于枢纽地位。充分发挥办事机构的桥梁纽带作用，是加强和改进检委会工作的重要保障。本文试在现行检委会制度体系的框架内，围绕办事机构的基本职责，探索进一步拓展和完善履职的方法和途径，以期通过加强办事机构规范化建设，促进检委会提高议事质量和效率。 一、加强议题审查，严把程序关口 议题审查是办事

2、机构的一项基本职责。 人民检察院检察委员会组织条例 （下称组织条例 ）第 17 条规定了办事机构对提交检委会讨论的案件或事项材料是否符合要求进行审核。虽然议题审查属于受理环节的程序性审查范畴，但作为一种前置程序，既能够滤除不属于或不需要检委会讨论的案件或事项，使检委会能够集中精力审议重大议题，又能够确保提交的议题达到主题明确、内容清楚、材料齐备的要求。 一般来说，办事机构可从以下方面加强对议题材料的审查： 一是审查议题内容是否符合检委会的议事范围。高检院人民检察院检察委员会议事和工作规则 （下称议事和工作规则 ）第 3 条详细规定了检委会审议议题的范围，办事机构应严格按照范围要求审查议题，认为

3、不属于议题范围的，要及时向检察长报告。 二是审查议题的提请及审批程序是否符合规定。承办部门提请检委会审议事项或案件，应当实行“三级审批制” ，即承办人提出办理意见，承办部门负责人签署明确意见，分管检察长审核。办事机构受理审查认为议题符合议事范围及报批程序的，应当填写安排检委会会议申请表 ，报检察长决定是否提请检委会审议。如议题系检委会委员提出的，也应报检察长同意方可提请。 三是审查议题材料是否符合议题标准。办事机构应当严格执行高检院人民检察院检察委员会议题标准（试行） （下称议题标准 ） ，认真审核承办部门提交的议题材料，并根据议题的具体类型审查是否符合相应的议题报告格式和主要内容、附件及议题

4、制作要求等技术性规范。对于不符合标准的议题要及时向承办部门提出修改补充的意见和建议。同时还要加强与承办部门、承办人的沟通，加强引导和帮助，共同做好议题准备等基础性工作。 二、规范文书制作，确保议事质量 检察文书是实现检察职能的重要工具，也是检验检察工作质量的重要标尺。检委会在审议决定案件过程中形成的一系列工作文书，大致可分为表格式和叙述式两大类，其中：检委会决定事项通知书和检委会决定事项执行情况反馈表属于表格式文书，一般根据实际情况填写即可；议题报告和会议纪要则属于叙述式文书，不仅其格式与要素必须符合既定的形式要件，而且需要精心制作确保其实体质量。办事机构是起草检委会工作文书的责任主体之一，规

5、范制作检委会工作文书，应当作为办事机构规范化建设中的工作重点。 一是突出案件类议题报告的针对性。案件类议题报告，实践中也称为提请检委会讨论案件报告，是由承办人根据高检院议题标准要求，围绕提请检委会讨论案件的请示问题，客观全面反映相关事实证据、背景情况和审查意见等内容而制作的请示性报告，经承办部门负责人审核、分管检察长签署意见，供检委会委员审案议案所用。议题报告是检委会据以审议案件的基础，办事机构负有审核的重要职责。由于检委会议事决策的非亲历性特征，使检委会委员对议题报告的依赖性较大。但实践中，议题报告直接照搬照抄案件审结报告的现象较为普遍，换个标题、加个封面， “案件审结报告”就变身为“议题报

6、告” ，既使议题报告篇幅冗长，也使议题报告重点不明，严重影响检委会决策的质量和效率。因此，当前议题报告首先要强调突出重点，案件审结报告是议题报告的重要基础但不是全部。议题报告要紧紧围绕请示问题展开阐述，可以借鉴案件审结报告中的相关内容进行取舍和重组。与议题有关的事实要全面客观表述，无关的内容则可删减；对其他犯罪情节、案件背景等情况也不需要面面俱到，只要叙述与请示问题有关的内容即可。值得指出的是，根据高检院议题标准规定，提请检委会审议的案件，应当事实清楚，证据确实充分，或者符合规定的条件，议题材料齐备。检委会审议案件时大多讨论法律适用问题，一般不讨论事实证据认定问题。基于承办人、承办部门对案件事

7、实、证据认定负责的原则，对于检委会讨论不涉及认定事实争议的案件，证据部分表述可概括简写甚至省略；对于检委会讨论认定事实争议如抗诉事实认定错误、下级院请示事实认定疑难的案件，则也要紧紧围绕争议焦点开展事实、证据的分析论证。需要补充的是，为使检委会委员能够全面客观了解掌握案件事实全貌，可以在会前将案件审结报告作为附件通过办案内网或书面形式，与议题报告一并发给委员审阅，供决策时参考。 二是增强检委会会议纪要的说理性。检委会会议纪要4是由办事机构负责制作的用于记载和传达检委会会议情况及议定事项的工作文书。过去实践中检察机关对检委会决定事项文书普遍使用“检委会决定” ，在高检院下发议题标准后，统一以“检

8、委会会议纪要”取代“检委会决定” 。检委会决定是“一案一决定” ，即会议审议几个议题，就有相应的几份决定文书。而检委会会议纪要则是“一会一纪要” ，即一份会议纪要记载本次会议上所有议题的审议决定事项。从高检院议题标准对会议纪要的制作要求来看，无论是文件类议题还是案件类议题，涵盖的内容均非常全面。但目前实践中大多数检委会会议纪要制作中都存在“只写结论性意见和决定，不写决定依据或理由”的倾向，而承办部门或下级检察院根据检委会决定事项制作法律文书时，往往无法直接引用或说明检委会决定的理由和依据，且将检委会一次会议讨论的不同案件和不同事项综合在一起的会议纪要，也不宜在办案过程中随案移送。我们认为，这种

9、“条目化、捆绑式”相对简单的文书制作方法，既不符合高检院议题标准的规范要求，也不具备法律文书的功能作用，更不能适应执法办案需要。为此，首先，建议分类撰写会议纪要。根据所决定的案件、事项是否涉密而分别制作会议纪要，凡需要全院或下级检察院统一遵照执行的执法办案规范性文件，应当公开发布会议纪要；凡需要诉讼阶段保密的在办案件，则可以单独制作会议纪要并随案移送。其次，增强会议纪要的法律属性。会议纪要表述案件决定事项的，应当突出办案法律文书的基本特征和制作重点，具备办案文书的基本内容和要素，如包括简要案情、诉讼经过及会议决定理由等。再次，强化会议纪要的说理性。会议纪要要在明确检委会审查意见的基础上，针对争

10、议焦点重点阐明相关事实、法律、法理依据，便于承办部门或者下级检察院能够全面准确理解和执行检委会决定。 三是提升汇报案件的质量。目前，检委会审议议题的主要方式还是看材料、听汇报。因此，除了要确保议题报告的制作质量外，承办人的汇报方式和汇报质量也非常重要。实践中，承办人在会上往往照本宣科通读一遍议题报告，由于议题报告已在会前分送检委会委员审阅，上会再宣读一遍，尤其是对一些案情疑难复杂且议题报告篇幅较长的案件，既占用会议较长时间又无必要，汇报效果也不佳。为此，我们建议采用书面报告与口头汇报相结合的方式。检委会委员会前侧重于审查议题报告，会上侧重于听取承办人口头汇报案件。具体而言，承办人在会前准备一份

11、汇报提纲，列明汇报的重点，并预测检委会委员可能提问的相关问题。开会时，先由承办人汇报请示问题、基本案情、争议焦点，以及承办人的意见或观点，力求做到叙述事实到位、列举证据到位、论述分歧到位、阐明观点到位、分析法理到位。之后，可由检委会委员针对案件提问或质询、承办人答辩，这样有助于检委会委员深入了解掌握案件情况和议题内容，为检委会科学、高效地作出决策奠定基础。 三、强化督办落实，维护检委会权威 根据高检院议事和工作规则规定，办事机构还承担着督办落实检委会决定的职责。检委会审议议题作出决定后，先由办事机构起草检委会会议纪要和检委会决定事项通知书，其中会议纪要报检察长或者受委托主持会议的副检察长审批，

12、并印发各委员及报备上一级办事机构。检委会决定事项通知书则以本院名义印发本院承办部门和有关下级检察院。检委会作出的决定具有法律效力，承办部门和有关的下级人民检察院应当执行。为保证检委会决定得到及时全面正确地执行，切实维护检委会的权威，办事机构应当对决定的执行情况进行跟踪督办。 一是实行检委会决定事项执行情况二次反馈机制。办事机构应向本院承办部门一并送达检委会决定事项通知书和检委会决定事项执行反馈表（下称反馈表） 。承办部门在决定事项执行完毕后五日内填写反馈表，连同反映执行情况的相关材料（包括印发的相关文件原件或者诉讼、工作文书复印件等）送办事机构。如果议题所涉事项或者案件系由下级检察院具体承办的

13、，下级检察院有关部门应将执行情况层报上级检察院议题提请部门，再由议题提请部门填写反馈表送办事机构。这就是决定事项执行情况的第一次反馈，其中不起诉或撤销案件、不支持抗诉、不提请抗诉等案件，一般只需一次反馈即可。而对于提起公诉、提出抗诉、支持抗诉、提请抗诉等案件，办事机构应根据不同类型案件的办理期限，适时向承办部门或督促其向相关办案单位了解案件的进展阶段。当案件有了最终处理结果后，承办部门应再次填写反馈表，连同反映案件最终处理结果的相关材料送办事机构。设置执行检委会决定情况二次反馈机制，不仅保证了检委会决定得到及时正确地贯彻执行，也通过全面了解案件的最终处理结果，进一步检验和提高检委会决策的科学性

14、。 二是加大对检委会原则通过议题执行情况的跟踪力度。检委会审议规范性文件或工作报告等事项后，在大多数情况下会作出原则通过的决定。原则通过的议题在执行时有一个延迟性，即承办部门要根据委员提出的审议意见对规范性文件或工作报告等进行补充和修改，必要时还要与有关方面进行沟通、协调，之后才能正式发文。因此，办事机构对于原则通过的议题，不能坐等承办部门反馈，而应及时向承办部门了解审议意见被采纳的情况以及补充修改情况。如果检委会提出的重要审议意见不被采纳，还应当要求承办部门书面报告分管检察长审核后，再上报检察长。 三是坚持检委会决定事项执行情况定期报告制度。办事机构应当及时了解承办部门或有关下级检察院执行检委会决定的情况，并将有关执行情况形成书面材料定期向检察长和检委会报告，这样能使检委会及时了解掌握决策的科学化程度，有针对性地采取加强和改进检委会工作的措施，从而进一步提高检委会决策的科学性。办事机构在报告执行情况时要注意内容的全面性，即报告不仅要包括案件的处理情况，对承办部门因特殊原因不能及时执行检委会决定的有关情况和理由，也应列入报告内容。如果检委会审议通过的是规范性文件等事项，办事机构还应当了解承办部门对规范性文件的检查执行情况，以及对执行中存在问题的解决情况，并在报告中写入相关内容。