跨省流域生态补偿的理论基础与深化思路.doc

1、跨省流域生态补偿的理论基础与深化思路摘要从环境价值理论和外部效应内在化理论的实践运用、促进区域经济社会协调发展以及实现生态文明建设目标等方面揭示了本研究的现实背景和指导意义，对国内外文献作出总体评述，认为流域生态补偿作为生态补偿学术领域的一个分支，国内外学者无论是在理论基础、价值化分析方面，还是在实践模式等方面都进行了一定的研究，但从总体上看还处于探索阶段。本文希望在跨省流域生态补偿机制建设和推动试点工作开展的对策建议上有所突破：阐释其理论深化的基本思路和主要方法，界定跨界大型流域生态补偿、跨省中型流域生态补偿、城市饮用水源地生态补偿为研究的区域重点，提出理论进一步拓展的大致框架和创新之处。

2、关键词跨省流域；生态系统；补偿机制 中图分类号F062.2 文献标识码A 文章编号10065024（2013）09014307 一、研究背景和指导意义 淡水生态系统是陆地生态系统的重要组成部分，并且有以流域为单元的特征。流域是以河湖水系为纽带，以流域集水区分水岭为边界，有特定的水资源系统、自然地理系统和人类社会经济系统所组成的复合系统。流域水生态系统则包括流域内与水相关的水生、陆生生物群落及其生境，以及与人类社会经济发展息息相关的水资源和水环境。因此，流域内各自然要素的相互关联极为密切，地区间影响明显，特别是上下游间的相互关系密不可分。 我国近 30%的国土面积分布在大江大河流域，各区域水系发

3、达，跨省流域众多，横贯不同的行政区域。由于水资源的流动性、可更新性、相对丰富性和管理这种“流动的公共资源”的复杂性，人们长期以来把水资源和水环境作为一种“取之不尽，用之不竭，免费的或低价的”公共资源，从而导致了水资源的掠夺性开发和水环境的不断恶化。作为经济利益相对独立的地方政府，其经济活动一般以本区利益为导向，这就不可避免在各行政区域之间产生利益冲突，特别是上下游地区之间在生态环境整治、经济开发上存在着实施主体与受益主体不一致的矛盾。随着人口增加和社会经济发展，这种负面效应不断积累和加剧，特别是在城市化水平快速提高和传统工业高速发展的阶段，水资源开发利用量和各种污染物的排放量远远超过了水资源和

4、水环境的承载能力，经济发展形成“先污染、后发展”的弊端，水资源短缺和水环境恶化便日益成为制约社会经济可持续发展的关键因素。这种严峻的形势，迫使人类对过去的行为进行反思，找出产生这些问题的根源，并提出相应的对策措施。因此，加强对流域生态补偿问题的梳理和深入研究以及实践探索，对进一步推动我国跨省流域生态补偿制度的建构，具有极其重要的理论和现实指导意义： （一）实施跨省流域生态补偿是环境价值理论和外部效应内在化理论的实践运用 针对因水资源无序开发、无偿使用或廉价使用、用水浪费等原因导致的水资源短缺问题，我国采取了水权制度、取水许可证制度、总量控制与定额管理制度、水资源有偿使用制度、征收水资源费制度以

5、及水价改革等措施，水资源无序开发和无偿使用的问题得到了有效控制。但是相比之下，解决水生态效益无偿使用的问题则相差甚远。虽然国家早就出台了水污染防治法 ，但实际效果尚不理想，水生态环境效益的外部性问题依然存在。比如，上游地区因耕地资源和能源缺乏，砍伐森林，开垦坡耕地，导致水土流失，河流含沙量增加，引起下游河流湖库淤积，加大洪水风险；上游地区因经济发展滞后，缺乏污水处理设施资金，大量废污水未经处理直接排入江河湖泊，使下游地区水质恶化；上游地区过度开发水资源，导致下游河道断流、生态恶化等等。这些生态环境负效应（或外部不经济性） ，便会从支流传播到干流、从上游传播到下游。反之，如果上游地区加大水土保持

6、、天然林保护、节水和水污染防治力度，都会大大改善资源状况和水生态环境，这些水生态环境正效应（或外部经济性） ，同样会转移到干流和下游。这说明上游地区生态环境的有效保护，具有明显的利益溢出效应，即下游地区可以免费享受生态保护的好处。因此，流域生态治理中明显存在着成本收益的空间异置特征、外部性和“搭便车”现象，必须通过跨省流域之间的经济补偿来解决。 （二）实施跨省流域生态补偿是促进区域经济社会协调发展的重要突破口 随着我国工业化、城市化进程的加快，大量跨省流域的水污染问题日益突出，水污染、水土流失和水资源短缺等问题所引发的水环境资源纠纷逐渐增多，形成流域上的“区域”困境：首先，流域是以河流和水资源

7、的定向运动所识别的地域系统，是典型的自然地理概念。但是，随着人类对水资源利用程度的不断深化以及社会经济发展空间规律的作用，“流域经济区” 、 “流域经济带”等区域概念的出现，使其成为了一种经济地域系统，也使流域问题具有整体的协调性。其次，流域问题还具有普遍性。各种空间尺度的“流域”覆盖在我国国土上，成为生态补偿中的代表性问题。再次，一个完整的流域包括多个行政区域，形成上游区域、中游区域和下游区域，因此，具有跨区域性。流域作为一个系统，从整体效益最大化原则出发，其不同区段应承载不同的生态和经济功能。上游地区要涵养水源，最大限度地减少污染排放，从而保护流域的生态安全和建设，并承担相应的成本，同时损

8、失许多发展机会，从而导致上下游地区之间环境、生态和经济利益的不平衡。这既是各区域经济社会差距产生的重要根源之一，也是流域生态补偿的主要原因。区域对流域整体性的分割，使生态补偿不再是人与地的关系，而演变为人与人（区域与区域）的关系。跨区域是生态补偿问题最困难和最典型的问题，也是人地关系的难点和焦点问题，是制约区域经济社会可持续发展中的突出问题。因此，加快建立和完善跨省流域生态补偿机制，成为实现区域经济社会协调发展的重要突破口。 （三）实施跨省流域生态补偿是实现生态文明建设目标的战略举措 我国自然生态与环境的先天脆弱和地区发展不平衡，加之人口增长与经济发展，特别是 20 世纪 80 年代进入经济高

9、速发展阶段之后，我国生态与环境不断恶化，造成生态功能下降和平衡失调，已对生态安全构成严重的威胁。近 20 多年来，随着人口增长和经济发展，许多河流由于上中游地区的植被破坏、水土流失、水资源过度开发和水污染等问题不断加剧，导致中下游地区河流淤积、洪涝灾害频发、河道断流、生态恶化、水污染严重，直到水危机积重难返之时，才不得不依靠国家的巨额投入来对遭受严重破坏的水生态环境进行综合治理。事实证明，末端控制和事后治理的成本远大于源头控制和事先预防。对恶化的生态环境进行治理和修复是完全必要的，但对良好的生态环境加强保护则显得更为重要。党的十八大报告首次单篇论述生态文明，首次把“美丽中国”作为未来生态文明建

10、设的宏伟目标，把生态文明建设摆在五位一体的高度来论述，表明我们党对中国特色社会主义总体布局认识的深化，也彰显出中华民族对子孙、对世界负责的精神。因此，研究跨省流域生态补偿，其目的就是要有效解决生态环境效应的外部性问题，为实现生态文明建设提供重要的战略理论依据。在宏观层次上，要解决人与自然和谐共处的问题，改变人类对自然资源和生态环境过度开发、无偿索取和只开发利用，不保护治理的行为方式；在中观层次上，要解决人与河流协调发展，维护河流健康生命，严格控制取水总量和污染物排放总量，实现流域水资源可持续利用的问题；在微观层次上，要解决资源环境有偿使用和“开发者保护，受益者补偿，污染者赔偿”的问题，使水生态

11、环境的外部成本内部化。 二、国内外文献评述 在生态环境危机日益加剧的社会背景下，流域生态补偿已成为世界各国生态保护、恢复和建设所面临的一个重大问题，引起世界各国的高度关注和重视，国内外学者从不同角度对流域生态补偿问题进行了研究。哈丁（Hardin） （1968）的公共产品理论认为，公共物品的产权开放性容易导致对资源的普遍滥用和环境资源消费者的“搭便车”现象。流域生态资源属于公共产品的范畴。因此，建立流域生态补偿制度，综合运用经济的、行政的尤其是法律的手段使流域上游地区能从流域下游地区或国家获得更多的支持而持续生产生态“公共产品” ，同时让所有受益者直接或间接地为流域上游的生态公共产品的生产补偿

12、成本，可以最大限度地减少“搭便车”的现象。庇古（Pigou） （1920）的外部性理论认为，环境资源在生产和消费过程中具有外部性特征，这种外部性会导致市场失灵，因此，必须依靠外部力量，即通过政府干预加以解决。政府可以通过税收与补贴等经济手段使边际税率（边际补贴）等于外部成本（边际外部收益） ，使外部性“内部化” 。科斯（Coase） （1960）的产权交易理论认为，外部性问题的实质在于双方产权界定不清，在产权明晰和交易成本为零的情况下，外部性问题可以通过市场解决。既然水资源利用存在外部效应，就需要建立补偿机制来消除外部效应的影响。 进入 21 世纪，国外又有众多的学者对流域生态补偿理论的研究不

13、断深化。Savy et aI.（2002） ，Pagiola et a1.（2004）认为，流域水生态补偿是指对水资源生态功能或生态价值保护和恢复或损害的补偿。Tognetti（2004）等提出，流域水生态补偿应该是流域下游对流域上游保持水质、水量的生态服务所给予相应补偿。一些学者在对流域水生态补偿的内涵、补偿标准进行阐释外，还对补偿的前景、实现途径以及流域生态补偿过程中政府与市场作用方式等作了深入的探讨。Owusu 等人（2003）在世界银行和世界自然基金会森林保护与可持续利用联盟的研究报告中，针对森林保护区在保护饮用水方面的重要性进行研究，认为今后政府财政在鼓励流域保护和流域生态服务市场化

14、方面具有很大的潜力。Rosa etal（2004）.Pagiola（2005）等则把流域水生态补偿与促进生态保护与投资、减少贫困和改善流域内的民生联系起来加以研究。在流域生态补偿案例研究方面，kosoy 等人（2007）对中美洲流域环境服务付费的三个案例进行了分析，发现通常机会成本要大于实际补偿量。 上世纪 90 年代以来，流域生态补偿机制就已成为我国学者研究的热点问题，不少专家学者对如何建立符合我国国情的流域生态补偿机制进行了有益的探索。钱水苗、王怀章（2005）从社会公正视角、制度层面和市场层面论述了流域生态补偿制度的构建。就制度而言，应该明确流域生态补偿的原则、标准、方式和资金来源，并将

15、补偿保证金制度、补偿责任保险制度以及补偿基金制度作为辅助性的制度。就市场而言，应该建立和完善生态使用权交易市场来实现上下游地区之间的生态补偿。中国生态补偿机制与政策研究课题组（2007）提出，建立流域生态补偿机制的关键在于理顺各责任主体的关系，而责任主体的关系因流域尺度不同会有差异。因此，在上一级环保部门的协调下，应加快确定流域生态补偿的各利益相关方即责任主体，按照各流域水环境功能区划的要求，建立流域环境协议，明确流域在各行政交界断面的水质要求，按水质情况确定补偿或赔偿的额度；按上游生态保护投入和发展机制损失来测算流域生态补偿标准；选择适宜的生态补偿方式；给出不同流域生态补偿政策。帅建祥（20

16、07）认为流域中下游要向上游提供补偿，并提出了成本方法、损失方法和费用方法三种补偿方法，在补偿方式上采取财政转移支付补偿、流域系统补偿、城市工商投资补偿和建立以水源保护为主的经济补偿。李磊（2007）认为我国流域生态补偿机制存在着流域生态补偿资金不到位、流域生态补偿权利和义务主体的错位、流域生态补偿市场的缺失以及流域生态多头管理的弊端。因此，他从对流域生态补偿的运作机制及其法制完善问题上作了探讨，提出必须通过制度创新的途径，为我国流域生态补偿机制的有效运转提供强力的管理机构、完善的市场和充足的资金支持。张郁等（2008）认为由于流域上下游各行政区各自为政、主体功能定位不明确，使得水生态安全对流

17、域经济社会发展的制约愈加明显，影响全流域经济发展、社会进步、生态环境保护协调发展目标的实现。因此，应着重从主体功能区的角度出发，对流域生态补偿中上下游各行政区间的协商机制进行研究。此外，还有不少学者从社会学、管理学、法学、政策学等视角对流域生态补偿问题进行了探讨。在跨省流域生态补偿实证研究方面，叶全胜（2005） 、许苏卉（2008）等人对江西东江源区生态保护的必要性和困境进行了详细的论述，在此基础上提出了东江源生态补偿的实施方案。刘玉龙等（2009）对新安江流域水生态补偿标准进行了研究，提出了生态保护建设受益与投入两个方面补偿标准的计算方法和模型。冉光和（2009）对长江流域建立生态补偿机制

18、的路径进行了探索，提出要从整体上清晰把握上下游存在的经济差异和公共服务的不公平性，充分运用货币补偿与非货币补偿（项目支持等）的方式，以货币补偿为主，非货币补偿为辅，缩小长江上中下游的差距，实现全流域的可持续发展。宋建军等（2009）结合当地实际，提出了建立京冀间流域生态环境补偿机制的总体框架。刘玉龙等（2009）对新安江流域水生态补偿标准进行了研究，提出了生态保护建设受益与投入两个方面补偿标准的计算方法和模型，并倡导流域生态共建共享的理念。郑海霞等（2010）对金华江流域水权交易和异地开发相结合的补偿模式进行了研究，提出了流域统一管理与协调明晰水权、制定流域生态服务补偿标准与立法等政策建议。

19、国内学者关于流域生态补偿机制的相关研究，大都注意到现有的流域管理体制的缺陷，横向管理体制不健全，尤其是缺少跨省市区、跨流域、跨部门的协调体制，无法解决跨省市区之间、上下游和行业间生态环境补偿问题。补偿资金的筹措和运作缺乏相应体制和法律政策支持、生态补偿量化技术难度高等问题。并且，对于生态补偿前提产权分配问题、补偿方式的多样性、生态法制化等问题也进行了有益的探索，这些对促进流域生态服务市场化、改善生态环境质量、增强人们的生态保护意识等都起到了重要作用。然而，目前，国内学术界对流域生态补偿机制问题的研究，从总体上看还处于探索阶段，本文希望在跨省流域生态补偿机制建设和推动试点工作开展方面有所突破，以

20、期对流域生态补偿理论有所贡献。 三、基本思路和研究方法 （一）基本思路 系统阐述流域生态补偿机制的理论基础和国内外实践模式，借鉴国内外流域生态补偿的先进经验，以新安江流域、东江源流域、密云水库、南水北调工程、三江源流域为例，研究生态补偿依据和补偿主体识别机制，对补偿主体和对象的确定原则、方法进行探索，对流域生态系统价值进行科学合理的评估与测算，在此研究的基础上，对试点流域生态保护与生态补偿方案进行设计，并针对我国流域补偿机制面临的现实，寻求经济上合理、政策上可操作的补偿模式，提出进一步完善流域生态补偿的措施。建立起责任、监督、补偿等有机结合的机制，把各方面的积极性很好地结合起来，实现统筹区域协

21、调发展；在进行流域生态系统恢复的同时改善区域居民生存条件，实现流域生态经济社会协调可持续发展的最终目标。 （二）研究方法 跨省流域生态补偿的研究涉及生态、经济、法律、管理、社会等各个方面，涉及面广，知识跨度大，其研究对象具有多层次、多方面、交叉性、复杂性的特征。因此，必须运用多种科学方法进行综合研究。 1.宏观分析和微观分析相结合的方法。把跨省流域生态补偿作为一个整体进行研究时，需要运用宏观分析方法，把握流域生态补偿的规律性。而在对各地流域生态补偿典型案例进行分析研究时，则需要运用微观分析方法，针对各类不同形式的流域生态补偿问题进行研究。只有将宏观和微观分析良好地结合起来，才能正确认识跨省流域生态补偿的规律，解决流域生态补偿存在的各种问题。 2.规范分析和实证分析相结合的方法。规范分析和实证分析都是科学研究中被广泛应用的方法。一般地说，前者多偏重于对研究对象的理性判断，后者多偏重于研究对象的客观描述。本文中的规范分析以生态经济学理论为指导，运用地理学人地关系理论、公共经济学、公共管理学、环境生态学、制度经济学、法学等原理，构建生态补偿机制的理论