科技评估领域的国内外立法实践及其启示.doc

1、科技评估领域的国内外立法实践及其启示摘 要 本文对我国科技评估领域中央层面的立法实践进行了梳理，介绍了美国、日本、法国成功的立法实践，分析了国内立法实践中存在的问题及国外立法实践的借鉴意义。 关键词 科技评估 科技系统 科技环境 科技活动 基金项目：本文为国家图书馆科研项目基于文献计量的科研评价指标体系研究以科技领域为例 （NLC-KY-2012-15）资助成果。 作者简介：胡月平，国家图书馆科技查新中心，研究方向：图书馆参考咨询、图书馆服务中的法律问题。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-162-03 一、我国科技评估工作概述 科技评估是

2、对科技系统、科技环境、科技活动过程包括科技计划、项目、机构、人员、政策等可能产生的作用、效果与影响进行测算与评价的行为。我国的科技评估工作起步较晚，始于 20 世纪 90 年代中期。 由于缺乏法律规范和管理办法，我国的科技评估工作是“摸着石头过河”发展起来的。科技部及其省市级的科技行政管理部门，是我国科技评估工作的主要执行和管理单位。为了建立我国科技评估体系，规范科技评估工作，科技部（含原国家科委）先后制定了建立科技评估机构应具备的基本条件 、 科技评估管理暂行办法 、 科技评估、科技项目招标投标工作资格认定暂行办法三项规范性文件，逐步规范我国的科技评估活动。 为了适应新时期科学技术事业发展的

3、需要，建设有利于自主创新的法制环境，根据国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知（国办发201028 号）要求，科学技术部对所发布的规章和规范性文件进行了清理，于 2011 年 1 月 26 日发布了科学技术部关于对部分规范性文件予以废止或宣布失效的决定 （科学技术部令第 14 号） ，宣布废止了科技评估管理暂行办法 、 科技评估、科技项目招标投标工作资格认定暂行办法 、 建立科技评估机构应具备的基本条件三项规范性文件。 要使科技评估做到制度化、规范化和经常化，需要国家在立法上给予保障。为此，梳理国内立法实践及其存在的问题，学习借鉴发达国家的经验和做法，对于完善立法，使科技评估工作逐步走

4、上制度化、规范化和经常化的道路具有重要的现实意义。 二、国内科技评估领域的立法实践 自 1996 年“国家科技评估中心”成立以来，为了规范科技评估工作，促进科技评估工作的健康发展，在中央层面上制定了一系列关于科技评估的规定。按效力级别，这些规定可分为法律、部门规章、其他规范性文件三类。主要内容如下： （一）法律 中华人民共和国科学技术进步法（2007 修订） （主席令第 82 号） ，规定了国家应当建立和完善有利于创新的科学技术评价制度。科学技术评价制度应当根据不同科学技术活动的特点，按照公平、公正、公开的原则，实行分类评价。 （二）部门规章 科技部制定的现行有效的部门规章都和国家科技计划相关

5、，其中国家科技计划管理暂行规定 （科学技术部令第 4 号，2001.01.20） ，规定了科技部可根据计划管理的需要建立内部监督和外部评估制度，明确规定执行监督与评估的时间、程序、方式以及各方面的责任。 国家科技计划项目管理暂行办法 （科学技术部令第 5 号，2001.01.20） ，规定了国家科技计划项目立项阶段的评估，中期评估和验收评估。规定了项目的申请者应当符合的条件，其中包括申请者的学术地位和技术优势的相关证明材料，项目建议书一般也应包括评估机构的意见等。 国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法 （科学技术部令第 7 号，2003.3.1） ，规范了国家科技计划项目（含课题）评估评

6、审过程中有关单位和个人的行为，适用于在项目立项（含项目招标） 、项目检查、项目验收等过程中组织或参与评估、评审活动的单位和个人。 （三）其他规范性文件 科技部制定或和其他部门联合制定的规范性文件进一步强调了科技评估在科技管理中的重要作用。 科技部、财政部、国家计委、国家经贸委联合发布的国家科研计划课题评估评审暂行办法 （2002.5.28） ，规定了国家科研计划课题必须引入评估评审机制，十分突出地阐明了科技评估的重要性。规定了在政府科技决策过程中，要充分发挥专家和社会中介机构的作用。还具体规定了承担课题评估任务的评估机构必须具备的条件。 科技部、教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金

7、委员会关于改进科学技术评价工作的决定 （国科发基字2003142 号） ，指出了目前科学技术评价中存在的问题，如评价制度不健全、评价体系不完善、评价方法不规范等。规定了对于科技评价的评价方式、原则、制度。指出要区别不同评价对象，明确各类评价目标，完善各类评价体系。尤其指出了对科技成果的评价和科技人员评价的误区，反对单纯以论文发表数量评价个人学术水平和贡献，强调论文的被引用频次，并根据不同学科领域区别对待，避免绝对化。 科技部科学技术评价方法（试行） （国科发基字2003308 号） ，规定了中央或地方财政资金资助的科学技术计划、项目、机构、人员、成果的科学技术评价。分章节分别对科学技术计划评价

8、、科学技术项目评价、研究与发展机构评价、研究与发展人员评价、科学技术成果评价做出了规定。 科技部、财政部关于印发国家重点基础研究发展计划管理办法的通知（2011 修订） （国科发计2011626 号） ，规定了国家重点基础研究发展计划（973 计划）项目立项、项目实施、结题验收阶段都需要各项评估。规定了专家顾问组、领域专家咨询组、重大科学研究计划专家组等专家团队的职责和在评估评审活动中的作用。 三、国外科技评估领域的立法实践 美国、英国、法国、日本等发达国家作为科技大国，很早就制定了科技评估制度。其中美国、日本的法规政策体系比较完善，包括科技基本法、评估法规、操作指南等。美国是使科技评估活动制

9、度化最早的国家。下面简要介绍一下美国、日本、法国关于科技评估的法律法规及相关政策。 （一）美国 20 世纪初，美国成立了国会服务部，它所进行的与科技有关的研究、分析和评估可以认为是科技评估制度的雏形。然而，科技评估工作在美国的大范围开展是在二战以后。 1966 年美国众议院的科学研究和发展委员会（SSRD）在世界上首次提出应该在立法部门设立技术评估机构的想法，并提交给众议院表决。1972 年该议案经多次修改后通过，由总统签署后正式成为法律（即技术评估法） 。根据该法，国会设立了技术评估的专门机构技术评估办公室（OTA） 。OTA 的主要任务是为美国国会提供深层次的、技术含量较高的科技评估报告。

10、这类报告是国会及各社会团体进行与技术相关的公共政策分析方面的重要依据。1995 年，由于财政压力，OTA 被关闭。OTA 虽然被关闭，但它在美国科技发展中的作用是不容忽视的，至今仍具有很大的影响力。 1976 年美国国会通过了“国家科技政策、组织和重点法” ，地位相当于美国的科技基本法。这部法律内容涵盖美国科技政策制定的基本方针、联邦科技预算的安排以及科学研究的改进等方面。并以立法的形式规定了美国总统办公厅属下科技政策办公室（the Office of Science and Technology Policy，简称 OSTP）的设立。该法案强调美国的科技政策应在联邦政府和州政府的层次上加强国

11、家的技术评估能力和技术计划与政策制定的能力。该法案还对科技评估的政策措施作了进一步规定。 1993 年美国第 103 届国会颁布了政府绩效与结果法案 （GPRA） 。根据 GPRA 的规定，科技评估的概念与制度、美国国会一级的有关科技评估机构的作用、功能、权力和责任都有明确的法律条文予以确定，该法案规定的主要是政府项目的评估。GPRA 确定的评估方法是同行评议和专家评议。由于同行评议的主观性特征，在执行过程中，逐渐用专家评议取代了同行评议，即除了本领域的专家之外，引进了非政府组织、公共健康组织等研究结果的使用者和那些可以评估项目目标相关性的其他成员。 （二）日本 日本实施“科技立国”的战略，政

12、府对科技的发展非常重视并大力扶植。日本的科技中介服务业发展迅速，形成了较为完整的各类行业评估体系，促进了科技领域的创新和技术成果转化。日本的科技评估法律政策体系完善，对我国的科技评估法律制度建设有很大的借鉴作用。 20 世纪 90 年代，日本根据国际形势的变化，相继颁布了一系列与科技评估有关的法律法规。1995 年日本政府颁布了科学技术基本法 ，明确了科技评估的地位；1997 年 8 月，日本科学技术会议审议通过了国家研究开发评价实施办法大纲指针 。日本科技界认为，科技评估是日本建立新研究体制的关键，因此这一新的评估指南的出台，对日本的科技发展产生了重大和深远的影响。 国家研究开发评价实施办法

13、大纲指针对评估机构、研究人员和评估者的责任作了明确的规定，阐述了具体的评估方法和操作程序，实施评估的共同原则，选择评估人员和评估时间的标准，以及如何有效地利用评估结果等问题。该指南还指出评估时要注意的几个问题，如避免评估带来的超负荷问题，适当地考虑 R&D 的性质，数据指标（发表论文的数量、被引用的次数，专利数量、专利实施情况、对国际水准的贡献度）的利用，研究质量的评定，对技术测试（examination）和短期内难以产生结果的 R&D 的评估，以及 R&D 与人类生活方式、社会、自然的协调等等。 该指针把重点放在研究课题评估和机构评估上，用了专门的章节阐述这两个问题。研究课题评估包括竞争性拨

14、款资助的 R&D 课题、计划型R&D 课题、称为大科学的国家特大型重要计划的评估和一般 R&D 课题的评估。机构评估的对象则包括国立科研机构、国立大学和特殊公共法人科研机构，以及作为受托方或联合研究伙伴、利用政府资金的私营部门机构、利用政府补助金的地方政府 R&D 机构、依靠竞争性 R&D 资金的跨部门研究小组等。 各个省厅根据该评价指针，依据本省厅的具体情况，纷纷制定了本省厅的评价指南。如 2002 年 6 月，文部科学大臣批准实施了文部科学省研究开发评估指南 。该指南是对文部科学省管辖的研发活动进行评估时所应遵循的指导性方针和基本原则。此外，还有经济产业省、劳动省、农林水产省等的评价指针等

15、文件。 （三）法国 法国和中国相似，拥有庞大的公共科研队伍，国家主导的科研系统是整个科技体系的核心部分，科技管理体制也体现出强烈的政府主导特色。 1985 年，法国政府颁布法令（第 85-1376 号） ，从法律上确立了科技评估的地位。第 5 款“研究政策与技术开发的评估”中第 14、15 条规定：法国研究与技术开发计划根据各自的指标受到评估。评估的指标和评估方法在计划实施之前就已确定，公共研究机构按照定期评估的程序开展评估。并且国家级的科技计划、项目未经科技评估不能启动。1989 年 5月，法国成立了国家研究评价委员会，主要任务是评估政府的科研政策、计划、项目、法规，评估公共研究机构，制定有

16、关科技评估的政策、规定，认定评估事务所和人员的资格，培训评估人员。 法国科技评估主体要求严格，其评估人员都必须从国家研究评价委员会处取得从业资格，否则所作评估无效。法国有专门的培训机构，经过定期的培训、严格的资格考试后，合格的人员取得资格证，成为评估师。评估人员的专业素质得到了保障。国家研究评价委员会制定了有关法规以规范评估师的行为，评估师必须遵守。评估师必须对其所作评估负法律责任，若存在违法行为将受到法律的制裁。 此外，法国于 1984 年成立了国家评估委员会（CNE） ，负责对高等院校的系统评估；1990 年，成立了法国科技信息观测站（OST） ，旨在设计和构建科学技术和创新活动的相关科技

17、指标体系，追踪评价法国在欧洲及全球科技发展进程中的作用。 四、国内立法实践存在的问题及国外立法实践的借鉴意义 从上文可以看出，自 20 世纪 90 年代以来，我国的科技主管部门已经进行了积极的探索，出台了一些适合我国国情的法律规定。 科学技术进步法明确了科技评估的地位和原则。部门规章和规范性文件规定了国家科技计划项目、国家科技计划、国家重点基础研究发展计划（973 计划） 、国家科研计划课题在项目立项、项目中期、项目结项时都需要进行评估，对于促进科技评估工作起到了积极作用。但是我国关于科技评估的法律规定还存在不少问题，急需改进： （一）科技评估相关政策文件法律效力不高，法律基础仍比较薄弱 除了

18、科学技术进步法 ，其他都是部门规章及部门的相关政策文件，法律效力不高，法律基础仍比较薄弱。自 20 世纪 90 年代以来，中央层面制定的科技评估相关的规定中，部门规章及其他规范性文件占 91%。 部门制定的规章和规范性文件很难跳出部门利益的范围，不利于科技评估工作的健康发展。目前的科技评估实践中，主要由科技管理部门所属的机构对科技管理部门的有关评估事项进行评估，欠缺评估的准确性和公正度。需要借鉴美、日、法等先进国家的经验和作法，突破部门利益，不断完善立法，使科技评估工作能够较快地实现法制化和规范化。（二）规范性文件没有及时修改，法规的兼容性仍待进一步解决 如国家科技计划项目管理暂行办法第十八条

19、规定， “对符合评估条件的项目，应当依据科技评估管理暂行办法中的相关规定执行。 ”第四十二条规定“参与项目验收工作的评估机构，应遵照科技评估管理暂行办法有关规定执行。 ”而科技评估管理暂行办法已被 2011年科学技术部令第 14 号宣布废止，虽然国家科技计划项目管理暂行办法仍然现行有效，但其中部分条款已经无法实施，急需进行修订。 （三）部门规章及规范性文件的一些内容没有具体细化，缺乏较为完善的指导方针和实施程序 部门规章和规范性文件规定了国家科技计划项目、国家科技计划、国家重点基础研究发展计划（973 计划） 、国家科研计划课题在项目立项、项目中期、项目结项时都需要进行评估，但是规定仍比较原则

20、，实践中缺乏可操作性。 日本的科技评估法律规范体系非常科学完善。除了科技基本法和通用的评价指针，各个政府部门还根据本部门的特点制定了一系列评价指针，如文部省、农林水产省、总务省、国土交通省等等，这样可以照顾到本部门科技发展的现状和特点，使评价工作更科学有效，非常值得我国借鉴。 参考文献： 1刘敏.论科技评估的内涵、问题及对科技管理工作的重要性.科技管理研究.2001（2）. 2王再进，.国外科技评估的历史、现状及其启示.北京航空航天大学学报（社会科学版）.2006（4）. 3曹晟，田大山.美国科技评估立法实践及其对中国的借鉴意义.自然辩证法通讯.2004（6）. 4国研究開発評価関大綱的指針 （平成 24 年 12 月 6日内閣総理大臣決定）.http：/www8.cao.go.jp/cstp/kenkyu/index.html2013-9-26. 5顾海兵，李讯.日本科技成果评价制度及借鉴.上饶师范学院学报（社会科学版）.2005（1）.