零基预算的理论与在我国的实践.doc

1、零基预算的理论与在我国的实践摘要对中国财政体制来说，实施零基预算的目的是克服传统“基数加增长”的预算编制方式中的不足，使政府预算能一从合理性和可能性出发。从零基预算的理论和我国实施的背景出发，探讨了零基预算在我国的适应性和存在的问题。 关键词预算改革 零基预算 实践效果 一、引言 零基预算起初是用于编制公司研究部门的预算，因为其评价体系客观，效果显著，不久即风靡全美国。到 1982 年，美国已经大约有 18 个州采用了零基预算编制法。目前世界上其它国家的零基预算体系也大致完成，从理论上制定出了一系列科学的预算定编、定额、定标准等的方法。在国内，无论是理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视

2、为一种最佳的预算模式。但是在预算体制改革尚未成熟的中国，零基预算实施的效果值得探究。 二、零基预算的内容及在我国的实践 （一）零基预算的内容 零基预算，即不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。一般来说，零基预算贯穿五个步骤。第一，定义基本“决策单元” 。决策单元是零基预算的基本构成，它可以是一个项目、一个机构下属单位或一个工程。第二，建立项目的“决策包” 。决策包描述了项目的活动和目标。第三，对决策包进行排序，即决策单位的管理者根据优先程度对决策包进行排序。第四，将排序进行合并。决策单位的管理者对决策包排序之后，还有部门管理者、预算机构和政府行政首脑也要对决策包进行逐级排序。第

3、五，按优先顺序配置资金。当所有的项目都按优先顺序排列之后，决策者就开始给排列在最优先位置的项目分配资金。 （二）我国目前实行的零基预算的具体做法 从目前我国试行零基预算的情况来看，归纳起来有如下做法。第一，先确立目标及思路。坚持适度从紧的财政政策，量入为出，优先农业、教育、科学等重点支出。第二，摸清家底， 全面清理财政供给对象。首先核实财政供给人员的人数进行核实。其次是清理以往年度支出，分析其形成的历史原因，掌握支出项目的进度，促使其走向市场以减少财政负担。第三，重新核定定额。其一是人员经费定额，其二是公用经费定额，对行政事业机构按级别、规模、职责范围及工作量等分类制定标准，按相应类别标准及人

4、员编制供给。第四，核定专项拨款。凡到期的项目该取消则取消， 经济、社会效益不大的项目重新审核，保证重点在建项目资金及时足额到位。第五，在以上基础上编制综合预算， 实现综合平衡。总支出预算中留出 35% 作机动预备费， 预防重大突出事件发生。 （三）零基预算实施的效果 我国地方政府在实行零基预算的过程中存在很多问题和困难，这些问题和困难都使得零基预算在中国的实施没有达到预期的效果。 首先， 我国地方政府的零基预算主要运用于专项经费， 人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于我国许多地方政府的财政状况都属于一种“吃饭财政” ，每年的财政收入被首先用于保证人员经费和公用经费，能够用

5、于专项经费的数量就非常少了。 其次，地方政府采用零基预算的初衷是为了找到一种能够在财力资源紧张的情况下有效配置资源的方法，但实际上财力的紧张反过来严重制约了零基预算的实施。因为， 在财力非常紧张的情况下， 如果严格实施零基预算， 绝大部分的专项经费都可能无法得到资助。一旦出现这种情况， 要继续推进零基预算就会遇到非常大的阻力。所以， 财政部门最后只好放弃零基预算， 转而采用传统的方式。 （四）零基预算实践中的问题 通过对应比较零基预算编制方法和我国实施情况可以看出，实践的效果不佳在于存在以下一些问题： 1、我国目前实行的“零基预算法”与真正意义上的零基预算法相去甚远。首先，我国将“零基预算”理

6、解为一切从“零”开始， 重新核定每一项支出。而零基预算法的核心是重新评估所有的项目， 主要注意力应集中于评估项目的效率与效益。其次，我国现行的零基预算只是在过去基数预算的基础上重新确定新的基数。所以我们现行的方法也无法产生真正的零基预算所能产生的评估绩效的作用。另外，国外的零基预算适用范围很广， 既有国家、地方政府公共财政预算， 也有部门单位综合预算、职能预算等。而我国目前只是在地方政府或部门财政综合预算方面试行， 还未推广到更广的领域。 2、零基预算在我国的实施中还面临一些政治和行政体制上的制约。目前部门预算改革并没有彻底改变预算分配权上的分散状况，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外

7、的一些部门手里， 而且其中的一部分仍然没有纳入部门预算改革的框架。因此，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的。 3、地方政府预算自主权的缺乏也极大地制约着零基预算的实施。在我国，上级政府的转移支付一般都需要下级政府提供大量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。因此，下级政府常常被迫在一年的大部分时间内保持相当的资金余额。这就意味着， 地方政府不能自主地按照自己的优先次序来安排资金， 这一部分预留下来与上级政府的补助金配套的地方财政收入， 实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的。 三、结论 虽然从理论上讲， 零基预算是一种非常有吸引力的预算模式，但我国的经验表明，由于对零基预

8、算的认识以及中国预算环境和预算过程中存在的诸多制约因素，零基预算很难对中国地方政府的预算过程产生影响。本文认为，零基预算失效的症结还在于改革不能只是“零敲碎打”式的，而应该全面地设计整个体制，在此基础上循序渐进地推行。 参考文献： 1黄长江，王行兵.浅论零基预算和我国的预算编制J.交通财会，2003， （6）：18-20. 2李淑珍.零基预算在我国运用中的问题及对策J.广东商学院学报，2000， （2）： 011. 3凌斐.零基预算编制方法理论探析J.江苏大学学报 （社会科学版） ，2003， （4）. 4马骏，叶娟丽.零基预算：理论和实践J.中国人民大学学报，2004， （2）：123-125. 5马骏.中国的零基预算改革： 来自某财力紧张省份的调查J.中山大学学报 （社会科学版） ，2005， （1）：59-67. 6倪秋菊.零基预算的发展以及在我国的适用性J.湖北经济学院学报，2005， （4）：56-60. 7王凌智.也论透视零基预算的本质，内涵及实践J.海军工程大学学报：综合版，2010，7（003）：61-65. 8汪艳仙.完善零基预算制度的探讨J.山东财政学院学报，2001， （1）：014. 9肖育才.中美零基预算改革之比较J.财会月刊，2007， （21）：（041）.