旅游法视角下的景区收费问题探析.doc

1、旅游法视角下的景区收费问题探析摘 要 旅游是公民的一项基本权利，近年来我国各大景区纷纷提价，高昂的景区价格阻碍了公众旅游的步伐，严重侵害了广大人民的权益。在社会各界的呼吁下，旅游法正式出台并实施。本文主要论述了旅游景区高收费问题的现状及成因，并从旅游法相关条文出发，重点分析该法将如何治理景区高收费的乱象。 关键词 旅游法 公共资源型景区 门票价格 作者简介：雒彬，上海政法学院 2012 级法学理论专业硕士研究生。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-113-03 近年来，旅游业以其庞大的规模、迅猛的发展速度以及强大的产业带动力，逐渐成为各国经济

2、建设中的“朝阳产业” 。旅游资源是一个国家发展旅游业的重要基础，我国地大物博、历史悠久，拥有丰厚的自然和人文景观，这些宝贵的资源为我国旅游业的发展提供了得天独厚的条件。然而，我国的旅游法制建设却远远落后于该产业的发展实践。尽管旅游法作为改革开放初期启动的立法项目之一，但并未引起法学界的普遍重视，在之后的法制建设进程中不断被搁浅。法律的滞后导致了现今旅游业乱象丛生，尤其是近年来各景区纷纷涨价，使得民众对解决景区高收费问题的呼声日益强烈。在严峻的形势下，旅游立法又重回公众的视线。2013 年 10 月 1 日， 中华人民共和国旅游法正式施行，这部法律的出台将成为整治景区高收费的一大利器。 一、景区

3、的分类 景区是为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域，是旅游业的核心。不同类型的景区在性质方面存在较大差异，若不顾差异而对景区价格作出一刀切的规定，既不科学也不实际。根据旅游法第 4 条的规定：“利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。 ”因此，是否依托公共资源建设将成为日后制定景区价格的关键。为此，笔者认为有必要将景区划分为两大类型： （一）经济开发型景区 经济开发型景区是专门为旅游者使用而建造的，以经济开发为主要目的，大多为现代人文景区，如主题公园、旅游度假区、大型休闲娱乐中心等。此类景区是市场主体遵循市场经济规律，为谋取经济利益，在价值规律的作用下自发建设而成。 （二）

4、公共资源型景区 公共资源型景区是指依托自然资源或历史人文古迹等公共产权建设而成的景区，既包括完全利用公共资源建设的公益型景区，如长城、黄山等风景名胜区；也包括混合了公共资源和私人产权的社区型景区，例如凤凰古城等历史文化名城。本文将重点论述旅游法如何对公共资源型景区的高收费问题进行规范。 二、当今中国景区门票收费现状 旅游是公民的一项基本权利，也是人权的重要组成部分。但是，近年来我国景区的门票售价一路水涨船高，高昂的景区门票将旅游变成了奢侈品，景区成为了富人的天堂，而将广大普通民众拒之门外。 2013 年 5 月 9 日，中国社会科学院旅游研究中心发布的2013 年中国 4A、5A 级旅游景区门

5、票价格分析报告显示，目前在我国所有的 5A级景区中，门票价格 200 元以上的共有 11 家，比重占 7.19%，价格在100200 元之间的共有 81 家，占 52.94%，景区门票突破百元大关的比重高达 60.13%。而仅仅只有 8 家 5A 级景区推行了免票政策。反观国际上一些发达国家，其政府一直将依托公共资源建设而成的景区作为公益性事业推广开，实行免费或象征性低收费的政策。例如，美国大烟雾山森林公园、日本的富士山等著名景点不收取门票，英国伦敦甚至有着“免费的城市”的美誉。此外，法国卢浮宫、俄罗斯克林姆林宫、泰国的泰姬陵等景区也采用的是象征性低收费。据统计，外国景区门票价格一般不会超过人

6、均月收入的 1%。然而，我国所有 5A 级景区的平均门票价格相当于 2012 年城镇居民月度人均可支配收入 5.32%，大大超过世界平均水平，我国已成为景区门票最昂贵的国家之一。 三、我国景区门票高收费的原因 （一）旅游立法不完善，地方景区价格管理混乱 一个国家对待旅游立法的态度， “体现了一个社会对于人的生存、人的价值的理解” ，是一个社会文明进步的标志。尽管我国的旅游业发展十分迅速，但我国旅游立法一直落后于该产业的发展实践。在旅游法出台前，我国的旅游产业缺乏一个统一、根本性的法律作为指向标，立法呈现出分散性，旅游市场准入和管理等活动主要依靠地方性旅游法规进行约束和指导。地方的旅游立法超过了

7、中央的旅游立法，这在我国经济结构的其他行业或部门是极其少见的立法现象。 立法是国家运用“看得见的手”调控经济运行，维护社会公平的重要手段。理论上，地方政府作为国家权力的执行者和公共利益的维护者，通过立法控制门票价格为公众谋利益是其职责。但同时，政府又是由人组成的共同体，不可避免地带有“经济人”的特征，也存在追求自身利益最大化从而导致“政府失灵”的情形。政府官员的利益尤其集中于职位升迁和地方政绩上，而目前我国地方官员的任命和地方政绩的考核机制又与地方经济密切相关，一旦地方财政收入参杂了景区门票利益，便会产生地方保护主义的倾向，地方政府为了追求政绩，将做出非理性的行为，放任景区价格的上涨。因此，过

8、去在缺乏中央统一立法的指引和约束的情况下，单纯期望地方政府主动制定旅游条例来控制门票上涨也就成了天方夜谭。 （二）景区维护成本高，收入来源单一 良好的生态环境是旅游业可持续发展的保障。我国许多景区地处偏僻，其前期开发与后续的景区维护都需要投入相当大的人力与物力成本，尤其是自然保护区和文物保护单位等景区的维护费用更是一项长期性的投资。但是目前我国景区的收入来源比较单一，主要依靠地方政府的财政拨款和景区自身的门票收入。 我国地域辽阔、旅游景区广泛分布，许多景区位于欠发达地区，当地政府财政收入有限，进行地方经济建设、投入医疗、教育等公共事业已是捉襟见肘，无法为景区提供足够的财政支撑。在此情形下，地方

9、政府期望景区能够自主经营、自负盈亏，维护景区成本的重担自然就落入到景区门票收入上，为了维持正常经营和维护，景区只能不断提高门票价格，从而催生了门票经济。 （三）公民旅游需求大，超越景区接待能力 人们进行旅游活动，从主体因素上看，必须具备两个条件：有可支配的收入及余暇时间。近年来，随着我国经济的发展，人民的生活水平不断提高，人们不仅仅追求物质上的满足，更注重丰富自己的精神生活。同时，法定节假日制度也为人们提供了充足的出行时间。 人们持续高涨的旅游热潮为景区大量创收的同时，也给景区脆弱的生态环境带来了严重的负担，尤其是五一黄金周和十一小长假期间，国内各大景区内游客比肩接踵、人满为患，待人潮散尽后，

10、景区往往满目疮痍。依据价值规律，价格的变化会改变市场的供求关系，景区票价与旅客流量成反比关系，因此，不少景区管理机构以维护景区生态平衡、控制人流量为由上涨门票价格。 四、旅游法如何整治公共资源型景区高收费问题 旅游景区高涨的门票价格是目前市场和政府“双重失灵”的结果，而法律是现代文明社会的最高调整体系，利用法律手段整治景区高收费才是最理想的机制。纵观整部旅游法，其针对目前国内景区随意涨价的现象制定出了许多有针对性和创新性的条文，以期从多方面整治景区高收费。但部分条文略显细致不足，笔者认为有必要对原则性的条文进行细化，增强现实操作性，以保障该法真正成为维护公共利益，抑制景区乱涨价的一道屏障。 （

11、一）明确旅游景区门票的定价原则 旅游法指出：“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。 ”如前文所述，景区由于产权属性的不同，性质有很大差异，笔者认为应当对该条文做进一步明确以增强操作性： 首先，经济开发型景区基本不依托公共资源，其产权归属于私人所有，并不属于该法条约束的范畴。此类景区主要由市场主体花费大量资金开发经营，因此要求经济开发型景区体现公益价值，实施低门票不具有可行性。其门票价格应遵循市场供求关系规律，以实行市场

12、调节价为宜。 其次，公共资源型景区中的公益型景区是人民共同的财富，并利用公民的税收开发而成。若公民进入此类景区时仍需购买高昂的门票，一方面不符合税收“取之于民，用之于民”的精神，变相加重了人民的负担；另一方面也不利于国民从旅游中获得更多的文化体验，妨碍景区发挥提升公民精神文明的公益作用。因此，对此类景区应由政府实行全额或者差额补贴，待另行收费项目已收回投资成本后逐步免费对公众开放，或者综合考虑景区成本和社会承受能力，通过政府定价的形式施行象征性低收费。 最后，公共资源型景区中的社区型景区，由于其混合了公共产权和私人产权的特性，政府权力不宜过度干预，以防止公权力侵害景区内居民的正当权益。社区型景

13、区适宜实行政府指导价，国家只规定景区门票的基准价和浮动幅度，供景区在浮动范围内自主定价，以盈利性低收费实现社区效益与社会效益的最大化。 此外，该法第 11 条补充规定：“残疾人、老年人、未成年人等旅游者在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠” ，这意味着公共资源型景区在执行政府定价和政府指导价的同时，还应普遍推行更加灵活的收费方式，实施“差别定价”原则，给予社会弱势群体更大的优惠，保护弱者利益，使人人都能享受社会福利，维护社会公平。 （二）鼓励景区资金来源多样化 旅游景区的开发和经营是一个综合性问题，涉及方方面面，所需的资金巨大。如前文所述，当前我国景区资金主要来源于政府的财政补贴

14、和景区门票收入。理论上，旅游景区的开发建设、经营管理所需的资金，主要是由国家财政投资来解决，国家财政投资是旅游景区资金的主要渠道，然而，地方政府所面临的财政赤字压力经常会导致对景区拨款的压缩，景区只能依靠门票收入发展。但是，门票只能是景区的一种管理方式，不能将其作为追求利润的工具。因此，旅游法在强调政府财政补贴对公共资源型景区发展重要性的同时，也鼓励景区资金来源多样化。 十八届三中全会提出要建设服务型政府，支持公用事业的发展是其义不容辞的责任。新修订的旅游法也强调了政府的职责，它规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划” 、 “政府应当根据实际情况安排资金

15、，加强旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象推广” ，因此，在有限的财政收入中，政府必须确保一定比例的开支用于公共事业的建设与维护，对公共资源型景区实施全额或者差额补贴，保障景区在降低门票价格的情况下能够正常运营。 同时，旅游业是一个由“吃、行、住、游、娱、购”等多要素组成的综合性产业，旅游业的发展离不开运输、餐饮、住宿、娱乐等行业的支撑。旅游法规定“国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源” ， “国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策” 。笔者认为，可以通过适度降低景区内营业主体的营业税等税收优惠政策吸引投资者，吸收社

16、会资金以刺激景区内餐饮、住宿、娱乐等配套设施的完善，推进旅游休闲体系建设，以多产业的共同发展带动景区繁荣。 此外，景区产品创新也是景区创收的重要途径，其关键在于开发、设计、包装令人耳目一新的具有强烈吸引力的旅游项目和景点。景区管理部门要对景区进行市场分析，找准市场定位，充分发挥地方特色，因地制宜地发掘景区吸引物和开发新型活动项目。 （三）推进门票管理方式创新 价值规律可以自发地调节供求关系，利用价格杠杆抬高门票价格确实能快速有效地控制旅客人流量，但也易侵害广大人民的利益，违背社会公平正义。作为公益性事业的公共资源型景区不宜过多采用这种方式，应当进行管理方式的创新。近年来，不少景区开始关注自身社

17、会公益价值的发挥，纷纷在世界非物质文化遗产日等时段对社会免费开放，然而，这样非常态化的管理方式不仅没有起到为景区“分流”的作用，相反地，短期的优惠活动使得人们趋之若鹜，顿时聚集的大量游客让景区不堪重负，适得其反。景区管理部门重视公益价值是难能可贵的，但是选择正确的方法十分重要。 限制门票发行量和门票预约是国外景区普遍的管理方法。近年来，我国张家界武陵源、莫高窟等部分景区也开始进行了试点，通过限制门票发行量和门票预约的方式进行旅客分流，起到了很好的环保效应和社会效应。 为了将这种新型的景区门票管理方式推广开，赋予其常态化，立法机关将其写进了旅游法中，该法第 45 条规定：“景区应当公布景区主管部

18、门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制” 。这种方式既保证了景区的可持续发展，方便景区管理，又不以涨价的方式损害公民平等的旅游权利，维护了公共资源型景区的公益价值，为防止景区门票上涨提供了一个全新的思路。 为了落实新型门票管理方式，首先，景区主管部门应组织专家、学者对景区环境进行全面的评估、认证，采取科学的手段测定景区的环境承载量，兼顾景区收益与景区环境，实事求是地制定门票发售限额；其次，为了方便旅客，景区可实行电话预订、网上预订、旅行社代为预订等多种方式进行门票预约，并应以先到先得为原则，确保门票预约的公正性；最后，为贯彻落

19、实门票预约制度，应增加违法惩罚机制，景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，若未依照旅游法的规定公告或者未向当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅游者的，根据该法第 105 条的规定由景区主管部门责令改正，情节严重的，责令停业整顿 1 个月至 6 个月。 （四）健全门票价格听证制度 为了切实贯彻落实景区收费制度、保护公民的权益，旅游法吸收了价格听证制度，从景区门票价格产生的程序上进行规范。针对利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，该法规定“拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可

20、行性” 。为了保证景区门票价格听证制度不流于形式，笔者认为还需从以下几个方面再进行细化： 1.完善听证人员的遴选机制 为确保景区门票价格听证结果的公正性和科学性，听证会中政府部门、消费者、经营者、相关领域专家和其他利益相关方必须有一定比例的代表出席。 首先，消费者积极参与是价格听证有效的重要前提。消费者作为景区门票价格的最终承受者，其数量众多、利益分散，因此在听证会中消费者代表的比例应适当增加，并且遴选方式也应更加严格，保证选出的代表来自不同地区和不同社会层面，以满足代表广泛群体利益。景区价格听证可采取自愿报名、随机选取、组织推荐等方式推选消费者代表，并提前向社会公开，允许消费者在规定时间内对代表人提出异议。 其次，由于消费者专业知识有限可能导致利益表达不充分，因此应当加强专家参与，鼓励建立专家库，从其中选取一定数量的相关领域专家参与价格听证，加强专家与消费者代表的沟通，以其中立性和专业性确保听证会落到实效。 最后，游客消费是社区型景区内居民的主要收入来源，因此社区型