加州碳排放权交易市场的建立和实施及对中国的启示.doc

1、1加州碳排放权交易市场的建立和实施及对中国的启示摘要：碳排放权交易市场在世界上各国各地区得到越来越多的重视和应用。随着中国碳排放权交易市场在各省市的试点，如何吸取前人经验，取长补短，对中国碳排放权交易市场的建立和实施有重要作用。加州作为全球重要的经济体，经历了六年的规划和筹备，其碳排放权交易市场是美国第一个全州范围的交易市场，加州的经验对中国在排放权交易方面的尝试有借鉴意义。本文重点介绍了加州碳排放权交易市场的建立和实施，包括制定法律，编制规划，数据上报，与社会的沟通，以及碳排放权交易市场的关键要素，如排放限额的制定，排放权配额的分配、拍卖、排放权的补偿以及法规的监督实施。本文总结了加州的经验

2、以及对中国的启示。 关键词：碳排放权交易市场；加州；市场要素 中图分类号：X-1 文献标识码：A DOI： 10.3969/j.issn1003-8256.2013.04.001 背景 温室气体排放和气候变化是世界各国共同面临和需要解决的问题。各国政府和国际机构都在寻找应对气候变化的解决方案，包括政府层面的政策引导，以及基于市场的机制创新。碳交易市场作为新兴的市场机制，受到普遍关注，并且开始在世界各国和地区得到应用。2005 年，欧盟 27 国启动了欧洲碳排放权交易市场机制（EU Emission Trading 2System） ，到目前已经进入第三阶段（2012-2020） ，目标是到 2

3、020 年在1990 年排放总额的基础上降低 20%。2008 年，美国 10 个州联合成立了只针对电力部门的区域温室气体项目（The Regional Greenhouse Gas Initiative， RGGI）并进行排放权拍卖，目标是到 2018 年降低电厂温室气体排放的 10%。2008 年，西部气候项目（The Western Climate Initiative， WCI）正式成立，涵盖美国西部七州和加拿大四省，目标是到 2020 年在 2005 年的基础上下降 15%。2008 年，新西兰通过了应对气候变化修正案 ，建立了碳排放权交易市场，包括林业、能源、工业和废弃物回收领域。

4、2013 年 1 月 1 日，美国加州碳排放权交易市场正式运转；2013 年 6 月 18 日，中国深圳启动了国内第一个城市碳交易市场。加州是美国经济第一大州。加州的经济生产总值，如果按照国家排名，2012 年在全球排第十二位。加州碳排放权交易市场，作为美国第一个全州范围内的碳排放权交易市场，经历了六年时间的筹备和规划，于2012 年正式运行。到目前为止，已经开展了三次排放权的拍卖。加州以其重要的经济地位，创新的思想，激进的节能行动而成为国际上应对气候变化的领导者。加州在碳排放权交易市场的建立和实施方面的经验，对中国区域性碳排放权交易市场的建立和发展有着重要的参考和借鉴意义。 本文根据加州碳排

5、放权交易市场的产生和实际运作情况，重点介绍加州碳排放权交易市场的建立和实施，包括制定法律，编制规划，数据上报，与社会的沟通，以及碳排放权交易市场的关键要素，如排放限额3的制定，排放权配额的分配、拍卖、排放权的补偿以及法规的监督实施。加州碳排放权交易市场的建立基础 制定法律 加州的全球变暖解决方案法（AB 32） 于 2006 年成为法律，正式生效。它为加州 2020 年的温室气体排放制定了总量限制，要求加州到2020 年，将温室气体排放下降到 1990 年的水平。加州政府的目标是，在实现减排目标的基础上，仍然要保持其经济增长，并同时改善公共健康。按照法律要求，加州空气资源委员会（Califor

6、nia Air Resources Board）负责制定并监督实现加州法律要求的减排目标。同时，要求成立环境公正顾问委员会和经济技术促进顾问委员会，为加州空气资源委员会提供建议。 编制规划 为了帮助落实全球变暖解决方案法（AB 32） ，加州空气资源委员会编制了规划（Scoping Plan） ，明确如何用最具经济性的的办法，尽可能实现最大的技术潜力，从而实现 2020 年的温室气体减排目标。这份规划于 2008 年 12 月 12 日得到通过，从而成为加州实现温室气体减排的具体框架。 在这份规划中，加州空气资源委员会提出了一系列重要的行政和市场手段，其中包括：先进清洁车辆项目、可再生能源配额

7、标准、低碳燃料标准，以及总量管制和交易项目。 总量管制和交易项目是加州应对气候变化方案的关键部分。通过进4行碳排放的总量管制和碳排放权的交易，为温室气体排放制定每年逐步下降的总量目标。通过为温室气体定价，鼓励减排并促进创新，最小化实现 AB32 减排目标的成本。 它确保加州能够以尽可能低的成本实现其减排目标，并建立价格信号，推动对清洁燃料和高效用能的长期投资。该项目的设计为相关企业提供灵活度，从而使其可以寻找和实施成本最低的减排途径。 数据上报、第三方验证、排放清单 严格、准确的上报碳排放数据是项目成功的关键。加州的全球变暖解决方案法（AB 32） 要求到 2008 年 1 月 1 日，所有的

8、重点温室气体排放单位必须强制上报，从而建立排放的基准线。按照法律要求，这些重担单位包括工业企业，交通燃料、天然气、液化天然气、液化石油气和二氧化碳供应商，石油和天然气系统运行商，以及电力生产和零售商。数据上报必须按照法规规定，通过加州的电子上报系统递交。加州空气资源委员会编制了用于数据上报的培训资料，并开展在线培训，帮助企业能够合规的进行数据上报。 所有上报的排放量必须通过公认的独立第三方验证，并得到加州的认证。没有完整或及时上报排放量将面临经济处罚，上报的节能量将被公示。 加州排放权交易项目启动后，受到总量管制的行业必须仍然每年上报排放量（已于 2008 年执行） 。这些行业要加入碳排放权交

9、易市场必须在加州空气资源委员会登记。对上报的排放量和产品数据进行独立的第5三方验证。 通过强制性的数据上报和独立的第三方验证，加州政府建立了温室气体排放清单。最新的排放清单已于 2013 年 3 月 21 日在加州空气资源委员会网站上公布，其中包括 2000 年至 2010 年的年度排放数据。温室气体排放清单对于建立加州温室气体排放目标和确定排放权总量管制具有重要意义。 多方参与和公众互动 在加州排放权交易项目的制定和实施过程中，每一个项目环节均有多名人员从事具体的项目制定工作。与此同时，其他的项目人员也参与到整个项目的讨论和沟通中。 在这个项目中，加州空气资源委员会共有 55 名人员参加该项

10、目，包括 13 名博士。具体而言，在制定“总量管制和交易”的法规方面，共 27人，其中 6 名人员负责监督/监管，6 名人员负责碳补偿项目的制定/实施，8 名人员负责对奖励政策、减排潜力和配额分配的计算进行工程和科学分析，5 名成员负责合规义务评估和分析，2 名人员负责项目总体制定。在制定“强制上报”法规方面，共 18 人，其中 7 名人员负责制定和实施上报法规，5 名人员负责对上报数据的验证，5 名人员负责对上报数据的清单统计和数据管理，1 名人员对上报项目提供总体支持。此外，4 名律师对法规的制定和审阅提供支持。其他的加州空气资源委员会的人员和管理层参与到项目的沟通以及对整个团队的管理中。

11、 更重要的是，在项目的建立过程中，公众参与和与社会利益团体的沟通被认为是获得项目支持的重要组成部分。加州空气资源委员会在项目的制定过程中，与广泛的学术界和政策设计专家进行了深入的交流和6讨论。参与讨论的专业咨询委员会包括，市场咨询委员会，提出关于市场的设计方案；经济和技术进步咨询委员会，提供关于促进清洁技术投资和研究的政策建议；经济和分配咨询委员会，主要负责关于配额分配和相关经济要素的建议和分析；环境公正咨询委员会，对加州空气资源委员会制定气候变化领域规划和相关问题提供建议；排放市场评估委员会，也称为“市场监督委员会” ，包括来自学术界的专家，对拍卖结果和二级市场活动进行监督。 在排放权交易项

12、目制定阶段，与公众的互动是非常重要的：在“总量管制和交易”以及“强制上报”法规的制定和实施期间，加州空气资源委员会举办了超过 70 次网络直播的研讨会/听证会，讨论具体问题；并与利益相关群体或个人进行上千次会议；同时提交了大量的书面材料，评论和论文。 加州碳排放权交易市场的运行 加州的总量管制和交易项目是实现全球变暖解决方案法（AB 32） 的关键要素。它确保加州以尽可能低的成本，实现其温室气体排放目标。该项目共分作三个阶段，包括为期两年的第一阶段（2013-2014 年） ，以及两个为期三年的阶段（2015-2017 年，2018-2020 年） 。 加州已于 2012 年 11 月举行了第

13、一次排放权配额拍卖，而各相关企业已于 2013 年 1 月 1 日开始执行该项目。第一阶段包括的企业主要是大型工业企业（年排放超过 25000 吨二氧化碳当量）和位于加州内的电厂（年排放超过 25000 吨二氧化碳当量）和电力进口商；第二阶段将纳入天然气和交通燃料的供应商。 7在加州的总量管制和交易项目下，所有受项目覆盖的企业均必须在加州空气资源委员会备案，每年上报其温室气体排放，并通过获得或购买排放权配额的方式来支付企业的温室气体排放。每一个排放权配额就相当于一吨温室气体（一吨二氧化碳当量）排放。与此同时，参加项目的企业必须满足加州空气资源委员会制定的有关数据上报、市场监督和第三方验证等要求

14、。 为了帮助企业达到这些要求，加州空气资源委员会建立了在线备案系统，在线数据上报系统，发布“用户指南”和其他有关排放权抵消、拍卖和项目连接方面的信息，开展培训，举行公共听证会，帮助企业能够准确的理解并有能力完成项目的要求。 加州碳排放权交易市场的关键要素 排放限额的设定 排放限额的设定是碳排放权交易市场得以正常运转的关键要素。加州为排放权的总量设定了硬性限额。2013 年的限额目标比预计 2012 年排放量低百分之二，2014 年继续下降两个百分点，2015 年到 2020 年排放权总量逐渐缩小，每年下降三个百分点。目前，加州的排放权总量管制涵盖着加州温室气体排放的 85%，包括 600 家商

15、业企业（每年排放超过25，000 吨二氧化碳的企业） ，从 2013 年开始包括发电企业和大型工业企业，并计划于 2015 年纳入天然气、交通燃料和其他燃料的供应商。 排放配额的分配 大型工业企业在项目开始之初可获得免费的排放权配额，但是在项目后期必须购买拍卖的配额。工业部门的配额量按照该行业平均排放水8平的百分之九十进行分配，并逐步下降。这个排放平均水平是基于企业的能效水平对标而计算得出，从而奖励高能效的企业。按照企业的产量和效率水平，每年对企业的配额数量进行调整和更新。 电力公司可获得免费的配额，配额的额度也是按照近年来平均排放水平的百分之九十而设定。但是，电力公司必须拍卖所有配额，其拍卖

16、所得必须返还给电力消费者。 排放配额的拍卖 加州对剩余的排放配额按季度进行拍卖。电力公司的配额拍卖所得必须返还给电力消费者，非电力公司的配额拍卖所得将被政府用于降低温室气体排放。 加州政府采取了特别措施维持排放配额的拍卖价格，包括为碳价格设置了保留（最低）价格，防止价格过低；以及建立成本控制储备，把配额总量的百分之四保存于战略性的成本控制储备中，意在将合规成本维持在可管理的范围，也确保配额有更高的定价。此外，加州对配额保留数量和购买数量实行限制，防止市场操纵行为。加州碳排放权交易市场分作三个阶段，后两个阶段分别为期三年，目的在于对市场进行更好的调控，应对出现的市场变化。 为了确保拍卖市场的安全

17、保障，加州设立了多层级的系统确保市场完整性。竞标时，必须通过在线的密封递价竞标，标价只有州政府管理人员可见。投标必须在三小时内完成。按照竞标价格，择标顺序从最高竞价到最低竞价。配额拍卖完时的价格决定所有竞标的结算价格。在拍卖结果得到认证前，拍卖由独立市场监督机构进行评估。 到目前9为止，加州已分别于 2012 年 11 月，2013 年 2 月和 2013 年 5 月成功举办三次排放权的拍卖，拍卖的最低价格维持在每吨二氧化碳当量 10 美元（如表 1 所示） 。加州的排放权交易得到了广泛的市场参与，他们从加州的市场中获得排放权交易的相关经验。与此同时，大批量的配额也正在二级市场中交易。加州政府

18、要求参加项目的单位进行注册，并利用注册系统对排放配额的使用情况进行追踪，并包括对二级市场中的配额进行追踪。二级市场的价格跟随着拍卖价格浮动，这也说明一致性的排放权价格正在市场中逐渐形成。此外，拍卖中对未来年份配额的购买正在逐步上升。 表 1 加州排放权拍卖结果 拍卖时间 2012 年 11 月 2013 年 2 月 2013 年 5 月 可用配额 23，126，110 12，924，822 14，522，048 售出配额 23，126，110 12，924，822 14，522，048 最低价格 $10.00 $10.71 $10.71 结算价格 $10.09 $13.62 $14.00 排放

19、权补偿项目 加州碳排放权交易市场为排放权补偿制定的原则是：排放权补偿必须是额外的、真实的、可验证的、可量化的、可实施的，并且是永久性的。排放权补偿项目必须满足加州认可的条款要求，并通过获得加州公认的第三方验证机构的验证。碳补偿的份额不能超过总合规减排义务的百分之八。 排放量交易项目按设计可与其他州和地区的项目相连。目前仅限于10美国境内的减排项目。项目初期仅限于四个领域的项目：林业、城市林业、奶牛场粪便处理设施和消除臭氧层耗损物质。但预计在未来，加州将制定国际补偿项目和基于行业的补偿项目的政策框架。 与其他机构的连接可使加州和其他相连区域的配额和补偿交替使用，可满足任一相连接项目的合规要求。2

20、014 年 1 月 1 日起，加州可与魁北克的排放权交易项目相连。未来加州和魁北克可能共同举行配额拍卖。预计未来加州可能与其他区域建立联系，如果双方项目具有同等的严格性。 法律监督和处罚 每年受到总量管制的行业提供的配额和补偿占前一年排放量的 30%。每三年，这些行业提供的配额和补偿，涵盖在这为期三年的阶段中剩余的排放量（第一阶段为期两年） 。如果没有按期完成目标或配额不足，期限外的每吨排放量必须获得四个配额。也就是说，排放权配额的价格将提高至原价的四倍，对那些没有按期完成目标的企业进行处罚。 对于中国碳排放权交易市场的启示 中国碳排放权交易市场目前受到越来越多的关注，地方省市也在就“节能量” “碳排放”和与空气质量相关的“负面影响物质”等方面开展排放权试点。这是中央和地方政府希望利用更多市场的力量来实现中国节能减排目标的一个重要表现。作为世界上第一大能耗和碳排放国家，如何能利用市场机制更好得刺激企业和机构在节能减排方面的投资和创新，对中国未来的发展至关重要。同时，这也是顺应国际发展大趋势的需要。随着越来越多的碳排放权交易市场在各国和各地区的建立，中国