揭开档案尘封的并县复县面纱资鉴促进经济腾飞的县制改革.doc

1、1揭开档案尘封的并县复县面纱资鉴促进经济腾飞的县制改革县，是中国行政区划和政府管理体制中的基本单元。 “县制”渊源于周，雏形于春秋，确立于秦。在两千多年的世事沧桑、王朝更迭、治乱循环诸多复杂的历史环境下，地方制度虽屡经变化，但“县制”基本保持了稳定，长期担负着基层政权的职能，历行不废，可见县制是不二选择的适应中国国情的最佳运行机制，在维系中国社会的稳定和促进各个历史时期经济、文化等的发展与繁荣方面起着不可替代的重要作用。目前，在我国施行的中央政府省地级市县（区）乡（镇）的五级政府运行体制中，县级政府仍然是基层政权中最重要的一环。但随着经济体制改革的不断深入，市场经济体制的建立与完善、政府职能的

2、转变、生产力水平的提高、现代交通和通讯技术的发展、城市化的推进，现行的行政区划对经济社会发展的种种弊端亦日益暴露出来：管理层级过多，政令不畅，政策往往被“截留” ，基层自主权难以得到落实，特别是市管县体制下，形成“市压县” 、 “市卡县” 、 “市挤县” 、 “市吃县”或“市刮县”的局面，加剧了县市矛盾，不利于调动县、基层政府的积极性、主动性和创造性，削弱了县域经济发展的能力，阻滞了城乡一体化建设长远目标的实现；管理成本高，官僚机构臃肿，管理效率低下，不利于政府职能由“管理型”向“服务型”的转变，不利于“小政府，大社会”目标的实现；地方财政陷入困境，影响基层政权的正常运转，出现治理危机，而“吃

3、饭财政”的窘竟，又进一步加重了农民的负担，造2成部分地区干群矛盾尖锐，损害了党和政府与人民群众的关系；行政性壁垒的广泛存在，对区域经济横向联系产生刚性约束，不利于跨区域资源的优化配置，不利于区域经济一体化的实现，与市场经济体制改革的目标相违背。为革除弊端，使行政区化的设置更有利于正在进行的全面建设小康社会的需要，促进人与自然、社会和经济的全面可持续和谐发展，2009 年 2 月 1 日，中共中央、国务院在关于 2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见的“中央一号文件”中提出了推进省管县制改革的意见。推进省管县制改革，就必然涉及行政区化的变更和相应行政区域政府机构的设置等一系列问题。行

4、政区化设置是否合理，不仅是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，也是事关社会稳定、行政管理效能、资源科学配置、生产力合理布局、经济社会健康发展的重大现实问题，因此行政区化的变更和县制改革必须慎之又慎。新中国成立后，在探索社会主义建设道路的人民公社化时期，河北省曾于 1958 年至 1962 年进行了大规模的县制改革，回顾那段历史，总结经验教训，以史为鉴，对当前正在着力推进的县制改革将大有裨益。 一、一大二公，强拉郎配撤县并县 五十多年前，在“大跃进”和“人民公社化”背景下发生在河北的那场轰轰烈烈的撤县并县和复县运动，是为适应当时认为社会制度上能够很快实现向共产主义的“穷过渡” 、经济

5、建设上能够以大跃进式的发展在短时间里实现“赶英超美”的大好形势而进行的一次大规模的县级行政区化调整，是社会主义建设上极“左”指导思想的产物，是大刮以3“一大二公”为主要内容的“共产风”的必然结果。 “一大二公”是“穷过渡” ，即以经济上由集体所有制向全民所有制过渡，生产关系和社会制度上由社会主义向共产主义过渡为主要特征。1958 年 4 月下旬，毛泽东在同刘少奇谈到几十年后我国的情景时，曾有这样的设想。毛泽东说：那时我国的乡村中将是许多共产主义的公社，若干乡村公社围绕着城市，又成为更大的共产主义公社。我们的教育方针和其他文教事业，也将朝着这个目标去发展。1958 年 8 月 17 日至 30

6、日，中共中央政治局扩大会议在北戴河召开。会议上，关于人民公社，毛泽东说：“人民公社，一曰大二曰公。人多，地大，生产规模大，各种事业大。政社是合一的。我们现在搞社会主义，也有共产主义的萌芽。学校、工厂、街道都可以搞人民公社” 。他说：“人民公社的特点是两个，一为大，二为公，叫大公社。人多，几千户，一万户，几万户；地大，地大物博，综合经营，工农商学兵，农林牧副渔。这些就是大。大，这个东西可了不起，人多势众，办不到的事情就可以办到。公，就是比合作社更要社会主义，把资本主义的残余，比如自留地、自养牲口可以逐步取消” 。8 月 29 日，中共中央政治局北戴河会议通过了中共中央关于在农村建立人民公社问题的

7、决议 。决议指出“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为未来共产主义的基层单位” 。 “共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了，我们应该积极地运用人民公社的形式，摸索出一条过渡到共产主义的具体途径” 。 这样，“一大二公”就成了衡量一个社会基础组织是否具有先进的生产关系和先进的社会制度的重要标志，即愈“大”愈“公” ，就由集体所有制向全4民所有制过渡的愈快，就由社会主义向共产主义的社会制度过渡的愈快。在这里， “大”的实质其实就是指人民公社的组织规模越大，就愈更具有共产主义的性质。 “公”的实质就是实行供给制、拒绝按劳分配、否认等价交换和推行绝对

8、的平均主义。1958 年 3 月成都会议期间，中共中央通过并发出了关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见后，各地农村开始了小社并大社的工作，很快出现了一些千户以上的大社。在由初级社到高级社，再由高级社到联队、联社，最后到大社的过程中，我们的各级领导积累了丰富的成功实践的经验，也形成了一定的思维模式和领导方法，因此不可避免地将这一经验运用于人民公社化的过程中。于是，在人民公社化运动的高潮中，很快就使全国 90%以上的农户加入了人民公社。在河北，1958 年 8 月 4 日至 5 日，毛泽东视察徐水县和安国县。毛泽东在听取了有关并县、并社、乡社合一问题的汇报后指出：“并的是不是少一点。要并大

9、一点，并到几十万人的大县，头少了好领导。 ”当他听到定县县委第一书记回答他们县有 60 多万人时又说：“好，就是这样的大县好。 ”对于并社中搞一乡一社，他提出“是不是搞万人公社。在平原地区万、八千人搞成一个社不要紧，社里工、农、兵、学、商都有，不只是农业。 ”8 月 14 日至 15 日，中共河北省委召开书记处会议，研究讨论河北省委农村工作部关于并社问题的意见（初稿） 和中共河北省委关于合作社规划草案 ，认为“大跃进”开展以来，现有的农业社的组织规模已经不适应这种新的形势，生产力的大发展迫切要求相应地调整生产关系，解决这个新的矛盾，就是把现在的小社合并为大社。大社的规模，就全省来说，平原地区

10、1 万户左右，山区 5000 户左右5为宜，每社平均四五个乡，8400 户左右，3.7 万人左右。在随后的并社过程中，河北各地合作社的规模不断扩大，一乡一社或几乡一社，还于1958 年 9 月 15 日出现了以县为单位的人民公社或县联社，即当时作为共产主义试点的县级规模的“徐水县人民公社” 。在上述背景下，在“大跃进”和极“左”思想泛滥的情况下，由于人民公社规模的不断扩大，已使县行政区划的规模显得过小，因而客观上也提出了相应调整的要求。为追求更“大”更“公” ，为建立更大规模的县级人民公社做准备和更快地实现向共产主义的穷过渡，河北省开展了轰轰烈烈的大规模撤县、并县运动。1958 年 11 月

11、29 日，为适应“大跃进”和人民公社化后的新情况，经河北省人民委员会第二次会议讨论通过，并报国务院批准，决定对全省县的建制进行全面裁并，扩大县的行政区域。12 月 20 日，国务院全体会议第 83 次会议正式通过了国务院关于行政区划变更的决定（议字 92 号） 。而实际的撤并县工作则开始于 1958 年 6 月 2 日撤销完县将其并入满城县，终结于 1959 年 2 月 16 日撤销崇礼县将其并入张家口市。 1958 年，河北全省所辖 152 县，除将顺义、延庆、平谷、通县、房山、良乡、密云、怀柔、大兴 9 县划归北京市外，其余 143 县被合并为58 个县。 二、调整经济，棒打鸳鸯恢复旧县

12、随着“左”倾错误的泛滥， “大跃进”和“人民公社化运动”越来越暴露出一系列问题。市场首先紧张起来，饥饿接踵而至，经济比例严重失调，特别是人民公社“一大二公”的体制，造成平均主义、大锅饭盛行，严重挫伤了农民的生产积极性，在加上 1959 年以来连续发生的特大自然灾害，也极大地影响了农业生产的发展，导致了国民经济的严重困6难。为摆脱困境，中共中央对“左”的错误进行了若干纠正，特别是对社会主义建设中“一大二公”的“左”的政策进行了纠正。1959 年 2 月 至 3 月，中共中央政治局扩大会议在郑州召开，会议提出了整顿和建设人民公社的方针，其中“统一领导，队为基础；分级管理，权力下放；三级核算，各计盈

13、亏”的政策，是对过去“一大”错误的纠正，它否认人民公社的规模越大越好，权力越集中越好；“适当积累，合理调剂；物资劳力，等价交换；按劳分配，承认差别”的政策，是对“二公”的错误的纠正，反对分配上的“大锅饭”和平均主义。据此，中共河北省委全会通过了关于全面整顿农村人民公社的决议 ，对人民公社的体制进行了调整，改公社一级所有制为公社、生产大队、生产队三级所有制，以生产大队为基本核算单位。对分配上的供给制进行调整，规定年均收入在 80 元以上的队，实行口粮供给制，收入 50 元到 80 元的队，供给部分占社员分配总额的 10%，50 元以下的队全部按劳分配。调整公共食堂制，贯彻“积极办好，自愿参加”的

14、方针，约有 80%以上的农户退出公共食堂。1960 年 11 月 3 日，中共中央发出关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示和关于贯彻执行紧急指示的指示 ，再次强调了对“一大二公”错误的纠正。12 月 18 日，中共河北省委发布关于处理“一平二调”问题的若干具体办法（草案） ，对平调的耕地、劳力、农具等的处理办法作了详细规定。1961 年 1 月，中共八届九中全会正式通过了“调整、巩固、充实、提高”的国民经济调整的八字方针，标志着国民经济由全面“大跃进”转向全面大调整。3 月，中共中央广州会议，进一步加大了纠正了人民公社化以来“一大二公”极“左”错误的力度，7讨论制订了农村人民公社工作条例（草

15、案） ，对纠正社队规模偏大、公社对下级管得太多太死等问题的解决作了较为系统的规定。为传达贯彻中央广州会议精神，1961 年 4 月 5 日至 15 日，中共河北省委召开三级干部会议，制定了河北省农村人民公社工作补充条例（草案） 。7 月，中共河北省委正式下发的河北省农村人民公社工作补充条例（草案修改稿） 明确规定：调整农村人民公社各级组织的规模，适当划小；生产大队必须把劳动力、土地、耕畜和农具固定给生产队使用，不在变动；生产大队必须对生产队认真实行包产、包工、包成本和超产奖励的“三包一奖”制；生产队必须实行评工记分；取消供给制，实行按劳分配，多劳多得；农村公共食堂一般不办。1962 年 9 月

16、，中共八届十中全会通过并颁布了农村人民公社工作条例（修正草案） 。据此，河北省对人民公社的体制实施了进一步调整，划小了公社规模，要求人民公社的规模一般地区应该相当于原来的大乡，有的也可以相当于原来的小乡；取消了公共食堂和供给制。 “一大二公”是极“左”思想泛滥的结果，河北的撤县、并县运动也是这种思想指导下在实践上具体实现“一大二公”的产物。社队规模过大，不便于领导和管理，不便于开展生产。同理，县的规模过大，也存在同样的问题。在人民公社的规模和生产队的规模被适当划小的情况下，过去那种为准备建立更“大”的县级规模的人民公社以迎合向共产主义“穷过渡”的“大的县级建制” ，显然已经不能再适应新的政治和

17、经济环境的要求。这样，为了摆脱严重的经济困难，为了适应大办农业，大办粮食，统筹规划和全面安排区域经济，便于农林牧副渔各业的协调8综合发展的需要；为了便于合理用水、防汛抗旱、解决水利纠纷，有利于水利事业发展和统一管理的需要；为了适应在一定的地理、人口密度、交通等条件下，便于物资集散、交流、繁荣经济，便利于群众生产生活和调动农民生产积极性的需要；为了照顾民族团结和群众风俗习惯、历史联系、文化生活联系，便利于少数民族地区政治经济文化事业发展的需要；为了加强管理和领导，便利于领导深入基层密切联系群众、及时掌握和了解群众的生产生活情况，及时发现和解决问题，减少干部请示、开会到县因路途远过多耽误工时的需要

18、；为了更好地贯彻党的方针政策，彻底纠正伴随“一大二公”思想而产生的撤并县的错误、重新划小现有县的建制和恢复原有的县级建制就成了历史的必然。到 1962 年，河北全省共辖 10 个专区、1 个地级市、10 个县级市、141 个县、40 个市辖区。 三、以史为鉴，谋划和谐县制改革 2008 年 12 月 18 日，胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开 30 周年大会的讲话中，曾用最通俗、最家常化的表达方式，用一句“不折腾” ，深刻总结了改革开放 30 年的历史经验。在我国社会主义建设的历史进程中，曾有过许多的“折腾” 。1958 年到 1962 年发生在河北的大规模撤并县、复县运动，时间最短的滦县从

19、 1958 年 11 月 21 日实际撤销建制，仅214 天后就予以恢复，其时间不足 1 年；时间最长的高邑县，从 1958 年5 月 28 日实际撤销建制，到 1962 年 1 月 1 日恢复建制，其间也只有1312 天，时间仅 3 年半不到；大多数县的建制的撤销再到恢复，其间也就是 2 年半左右的时间。如此匆匆撤并，又如此匆匆恢复，不能不说是一次大“折腾” ， “折腾”给全省人民正在奋力开展的抗渡三年特大自然9灾害的斗争带来消极的后果：一是使得政心不稳，分散了各级领导对抗灾救灾的注意力，消弱了组织的战斗力，造成实际上对救灾的忽视。二是使得民心不稳，发生大量的上访和信访情况，不利于农村治安的

20、稳定和团结。三是使得工农业生产和人民群众的生活受到不利影响，妨碍了广大人民群众生产抗灾救灾的开展，消弱了集体抗渡特大自然灾害的战斗力。四是采用“大呼隆” “一刀切”的方式，在没有经过认真试点取得经验的情况下，就匆匆进行大规模的撤并县工作，在发现决策失误后又匆匆恢复，草率的决策过程，违背了我们党一贯提倡的注重调查研究和实事求是的优良作风，造成了大量的人财物力的浪费，加重了经济困难。历史的经验值得注意。中央提出推进省管县制改革，是适应二十一世纪全面建设小康社会、开展新农村建设和实现“中国梦”的现实需要和战略抉择。推进县制改革，必须把有利于维护国家的团结统一放在第一位，两千年历史的演进中历代王朝通过

21、行政区划的设置维护国家统一和社会稳定的有效措施，即使是在当今世界政治经济日益一体化的形势下，也不能由于经济发展的需要而盲目地一概否定，因为历史上行政区划设置的考量，正是维系中华民族统一并不断发展的一个重要因素。推进县制改革，必然涉及行政区划的调整。进行行政区化调整，除综合考虑历史传统、文化背景、地理条件、经济联系、民族分布、人口密度等因素外，还必须始终坚持我党一切从实际出发，深入开展调查研究，把马列主义与中国革命具体实践相结合的优良传统和作风。在这一过程中，我们必须注重借鉴历史的经验，善于从中吸取教训，决不能重蹈历史的10覆辙。在保持相对稳定的前提下，采取先充分论证，后试点，再普遍推开的积极稳妥的方法，有计划有步骤地逐步通过省县直辖、创新市制、减少行政管理层次等一系列措施，最终推动县制改革的顺利开展。