快速推进的农村社区化与公共投资困境的凸现.doc

1、1快速推进的农村社区化与公共投资困境的凸现摘 要：目前，农村社区化面临的首要问题就是资金匮乏。对一个中部经济百强县（市）的分析发现，进度过快的农村社区化超越了县乡财政的承受能力，对县乡政府而言，通过城乡建设用地增减挂钩政策获取的收益对弥补公共投资缺口几无贡献，但在更高层面地方政府土地利益诉求的压力及自身政绩需要促动下，农村社区化勉强而为，就会嬗变为损害农民利益的政绩运动。由样本县（市）得出的结论是：短期内全国大部分县、至少是大部分中西部县在资金方面都不具有农村全域社区化的可行性。所以，当前的农村社区建设应该量力而行和创新筹资机制，并由政府主导转向政府引导、农民主导、市场参与。 关键词：农村社区

2、化；公共投资；困境；县乡政府；财政收入 中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）010-0083-04 一、问题的提出 2013 年中央 1 号文件提出“不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住” 。这是对各省广泛推行的农村社区建设行为的回应与政策引导。从全国范围看，农村社区建设已经从试点走向全面铺开阶段；建设热点已经从江苏、浙江、山东等经济发达的东部省份转向河南、安徽、陕西等中西部省份；建设重点已经从城郊结合部、非农产业发达的农村，转向城市规划区以2外的不发达农村区域；已经有相当部分的县市基本实现了农村全

3、域社区化。调查显示，全国平均每六个村中就有一个村在经历“上楼” ，其中72.3%的村上楼始于 2008 年及以后。1 以中部省份河南为例，2010 年河南省村庄布局规划将全省村庄划分为中心村（社区） 、基层行政村和自然村三个结构等级，共初步确定中心村（社区）9000 个，基层行政村由原来的 4.1 万个减少到 2.6 万个，自然村由原来的 21 万多个减少至近 9万个。2 截至 2012 年 7 月底，河南省启动新型农村社区试点 2300 个，初步建成 350 个。3 全国各地快速推进的农村社区化，建设成效是明显的，但也问题频出、争议频现。目前，关于该领域问题方面的研究多集中在增减挂钩与土地利

4、益、农民利益与农民意愿、农村发展阶段与农民生产生活适应性等方面，较少探讨农村社区化的资金问题，或者仅止于粗略的宏观评论，缺乏令人信服的证据和实证分析。事实上，农村社区化面临的首要问题是“钱从哪里来” ，资金是首要的制约因素，尤其是基础设施、公共服务设施的投资（以下简称公共投资） 。快速推进的农村社区化公共投资来源是否实现了多元化，政府财政能否承受，在财政资金匮乏状况下政府勉强推进农村社区化的动因何在，勉强推进农村社区化会造成哪些衍生问题，这些都值得关注和研究。围绕上述问题，本文以某中部经济百强县W 市（县级市）作为典型样本进行深度剖析。 二、资金视角下 W 市农村社区建设 1.W 市及其农村社

5、区建设简介。W 市是中部某省的一个县级市，总面积 646 平方公里，总人口 32 万，下辖 13 个乡镇、街道，共 190 个行政3村、24 个居委会。2012 年全市经济总量 96.3 亿，财政收入 8.64 亿，城镇居民人均可支配收入 17979 元，农民人均纯收入 8328 元，是该省经济较为发达和城乡居民收入较高的县（市） ，是中部经济百强县市之一。作为该省的城乡一体化试点县市，2009 年该市规划拟将全市 190 个行政村、843 个自然村整合建设为 17 个中心社区，其中 18 个村规划入中心城区、72 个村规划入中心镇、100 个村规划入中心社区，形成“一城四镇十七个中心社区”的

6、整体布局，使全市 190 个行政村占地由原来的 7.11 万亩缩减到规划后的 2.78 万亩，节约用地 61% 。2010 年该市全面启动农村社区建设，计划 5 年时间完成 17 个中心社区的建设，截至 2012 年底已经开工建设 10 个中心社区，当前 10 个社区基本都处于一期已建成入住、二期持续建设状态，完成建设用地 2178 亩。 2.W 市农村社区建设资金投入与收益分析。 （1）W 市农村社区建设资金来源分析。W 市农村社区化的基本方式是以乡镇为单位建设新社区，县乡政府负责公共投资；农民通过宅基地退出，以成本价购买楼房，即负责社区住宅的私人成本。该市农村社区公共投资项目基本按照所在省

7、确定的社区建设标准建设，简称“五通六有两集中” ，即通四级公路、自来水、电、有线电视、宽带；有社区综合服务中心、标准卫生室、敬老院、连锁超市、科技文化活动室、幼儿园和小学；垃圾集中收集、污水集中处理。所以该市同等规模的社区投资规模大体相当，一个规划 5000 人规模的社区大体投资规模在 2300 万左右，这与该省省级部门测算的 2500万基本吻合，代表了该省的普遍状况。农村社区公共投资的资金来源于三部分：第一，中央、省、市“三农”资金的整合使用，按照“资金性4质不变，使用方向不变，来源渠道不变，管理方式不变，各司其职，各负其责，各记其功”的原则，把交通、电力、教体、卫生、水务、林业、环保、国土

8、、农业、住建、扶贫、计生、民政等部门凡与新型农村社区建设有关的涉农资金，均列入整合范围，尽可能投入新型农村社区建设；二是省、地级市、县级市、乡镇财政资金安排；三是社会投资和捐助。表 1 是该市 2010-2012 年农村社区建设公共投资概况。 从表 1 可以看出，政府投入是社区公共投资的主要资金来源，占总投资的 72.79%，其中县乡政府财政投入和各级涉农项目整合是主要的构成部分，分别占 39.3%和 26.20%，说明县乡政府既是建设主体也是最主要的投资主体；社会资金虽然占据显著份额，达 27.21% ，但调研表明，这部分投资或捐助多产生于该市新型农村社区建设启动之初，多是当地企业和单位响应

9、该市政府的号召而提供的一次性无偿捐助，当前的新型农村社区建设社会力量投资很少，不具有稳定性和持续性，原因在于农村社区基础设施与公共服务设施项目公益性强、基本无商业收益或收益很低、且投资规模大，社会力量投资意愿低。所以，无论是过去事实还是未来趋势，县乡政府都将是农村社区公共投资的主体。 （2）W市市级层面农村社区建设财政投入与财政收入比较。首先，需要说明的是由于该市财政收入包括各乡镇的财政收入，所以在做投入与收入比较时，市级层面农村社区建设投入应包括各乡镇的投入，这样才准确和贴合实际。W 市 2010-2012 年市财政年均收入 78340 亿，同期该市财政农村社区建设年均投入 6500 万，年

10、均投入占年均收入的 8.30%， W 市财政已经承受了巨大压力，且这仅仅是在 3 年完成 10 个社区一期建设共计 21785亩建设用地的情况下。按照规划，未来 2 年需要完成 10 个社区二期建设、7 个社区整体建设，总计建设用地 2.5622 万亩的公共投资，未来需完成的建设面积是已完成建设面积的近 12 倍，对 W 市财政来说，资金方面难以承受，短期内该市农村全域社区化不具有资金上的可行性。 （3）W 市乡级层面农村社区建设财政投入与财政收入比较。表 2 四个乡镇是按随机原则抽取的，数量占该市乡级单位的 31% 。就乡镇投入与收入进行对比，从中可以看出，虽然各乡镇社区公共投资资金来源差别

11、较大，每个乡镇的年均投入差别也比较大，但乡镇年均投入一般占乡镇年均收入的 20%50%，这说明农村社区建设已成为乡镇支出的主要方面。目前，W 市各乡镇基本上只开工建设 1 个社区，并且多处于在建阶段；对社区的持续建设以及其他社区的开工，乡镇政府将陷入无米可炊的境地，资金瓶颈已经完全显现。 （4）W 市在农村社区建设中的土地收益。众所周如，农村社区化的一个重要促动因素在于城乡建设用地增减挂钩政策及其蕴含的土地收益。W 市如果能从节约的农村建设用地方面获取巨额收益，则说明其不存在公共投资困境；否则，则说明其不仅面临公共投资困境且呈加剧趋势。W 市规划建设的 17 个社区，仅 1 个社区位于城市的近

12、郊区，特殊的区位优势使其节约集约出来的土地可以进行商业开发；但其余 16 个社区所在地远离城市规划区和产业集聚区，偏僻的地理区位，使节约集约出来的土地并无二、三产业价值，无法用土地和商业开发杠杆撬动，且该市规定“农村宅基地和村庄整理后节约的土地，仍属农民集体所有” ，县乡政府从土地方面所获取到的直接收益只是“城乡建设用地增减挂钩”指标的6转让，W 市向上级政府转让挂钩指标能获取 5 万/亩的收益，其中乡镇政府能获取 2 万/亩的收益，收益与支出相比，收益杯水车薪。这说明，不同层级的地方政府在农村社区化进程中获取到的土地收益是旱涝不均的，对于直接的建设主体县乡政府来说，其收益难抵公共投资支出。

13、综上分析，可以看出 W 市农村全域社区化使市、乡财政面临巨大压力，在缺乏外来资金情况下，未来不具有持续建设的能力。 3.资金压力状况下 W 市农村社区建设行为的嬗变。如上所述，该市大部分社区处于前期已建成入住、后期持续进行的态势，持续建设面临强大的财政压力。在此背景下，新型农村社区建设方式开始普遍转型。 （1）建设方式方面，由政府投资转向“商业化运作” 。W 市已开工10 社区中，1 个已完全建成，其余 9 个在建，其一期与二期建设方式存在明显区别。一期全部采用乡镇政府投资、委托建筑企业代工建设；企业仅是承建者角色，获取的是代工费用，公共投资成本由政府负担，住宅的私人成本由农民承担，所以此时的

14、社区建设本质上是一种公益性建设。但二期建设普遍采取“商业化运作”方式。所谓“商业化运作” ，即委托建筑企业垫资建设，企业负责垫支房屋建成前的一切成本，含土地成本、配套设施成本、房屋建设成本、合理利润、代建费用等，社区建成后乡镇政府据此核算和形成房屋“成本价” ，垫资企业按照由乡镇政府核准的“成本价”面向本乡镇农民出售。此时政府与企业的关系发生异化，建筑企业担当的是房地产开发商的角色，农村社区建设实质上演化成为房地产开发。表面上看，建设方式转变，政府在其中没有获取任何利益，但事实上政府将公共投资成本转嫁给了农民，抬高了房价和放弃7了自身的职责。 （2）住宅形式方面，由独立两层住宅全面转向多层或小

15、高层楼房。W 市在建社区二期及新开工社区，为了“集约使用土地，提高土地利用率”，房屋形式由独立两层住宅，全面转向多层和小高层。这样的好处在于节约了农村建设用地，摊薄了房屋的公共投资成本；但政府“更节地” 、“公摊成本更低”的诉求与农民住房观念与习惯产生明显冲突。一期独立两层住宅与农户旧宅相比，无本质区别，只是居住地点发生转移、公共配套设施更加齐全，并没有改变农民住房观念和习惯，且住宅面积大、家庭成员居住宽松；但二期多层或高层楼房形式，彻底颠覆农民既有住房观念和习惯，且人均居住面积相对较小，极大影响农民购房的积极性。没有脱离农业生产的农民不习惯，已“脱产”了的农民也不喜欢，这样的小区，农民恐怕迟

16、早会逃离，造成投资浪费。4 （3）旧宅补偿方面，旧宅退出渐成“购房资格” 。W 市关于中心镇、城市规划区外中心社区购房、建房补贴政策如下：一，对购买社区多层或高层楼房，且原宅基地在规定时间内退还原村集体组织、旧房及地面附属物在规定时间内清理完毕并同意拆除的本市籍农户，市里按每平方米 150 元进行补贴，每户补贴面积不超过 100 平方米（即每户最高补贴 1.5万元） ；二，对购买社区内新建的三层（含三层）以下住房或按统一规划自建住房，且原宅基地在规定时间内退还原村集体组织、旧房及地面附属物在规定时间内清理完毕并同意拆除的本市籍农户，每户补贴 5000 元。从以上规定可以看出，在农户自建住房或购

17、买独栋住宅的情况下，该项规定是一项实质意义上的补贴政策，虽然补贴资金额度较小。但随着社8区住宅普遍转向多层或小高层，就形成了“以宅基地换取社区成本价购房资格”的局面，旧宅基地和住房放弃仅获取象征意义上的补偿，即一方面是农民新社区购房的巨大经济压力，另一方面是自身既有宅基地与房产得不到相应补偿的窘境，这种利益补偿的不公平导致农民对入住社区持消极态度，进一步加剧了城乡发展新的不平等。因此，以宅基地退出换取社区成本价购房资格，这一做法值得商榷。 4.资金压力状况下 W 市农村社区建设持续进行的动力与影响分析。如上分析，W 市社区建设已经处于资金瓶颈，财政不堪重负。从正常逻辑和理性思维上判断，W 市政

18、府不会持续推行一个明显不具有资金可行性的重大政策，但该市却想方设法予以持续推动，其原因何在，超越了财政承受能力的建设，其风险与后果又如何，值得深究。 首先，必须承认城乡发展的共同需要是动力之一。W 市经济呈现典型的二元结构，较为发达的城市工业与薄弱的农村经济并存，且工业与城市的发展产生了一定的土地需求，而农村建设用地浪费现象较为严重且农民有改善农村生产生活环境的愿望。城乡发展的共同需要为农村社区化提供了一个诱因。但仅仅是一诱因，原因在于当地工业与城市发展的土地需求与建设用地供给缺口并不大，完全可以通过现有的土地征用制度得到满足，且当地土地片区价在 2-5 万之间，土地获取成本并不高，从经济角度

19、看，通过农村社区化获取建设用地并不是最优选择。同时，农民方面虽然有改善生产生活环境的需求，但该需求并不等于农民希望“进社区” 、 “上楼” ，实现该需求的途径可以是多样化的。所以，理性状态下的政府或会试点进行，但不会不顾资金承受力全面推进。 9事实上，推动 W 市农村社区化的根本动力是压力型行政体制与当地官员的政绩需要。从省、市层面看，农村社区化不仅利于城乡一体化，而且能够获取巨额土地收益。因此，农村社区化建设往往是省、市政府动力十足且统一决策，W 市所在省也不例外，省级政府的目标任务在市、县、乡被层层分解；在任务被分解的同时，相应的政绩考核机制也层层建立起来。在农村社区建设方面有明确的升迁奖

20、惩规定，作为执行主体的县乡干部为了在规定时间内完成或超额完成上级的任务，必绞尽脑汁推动农村社区化建设，这是压力型行政体制下催生的一种被动政绩需要。另一个方面是官员主动意义上的政绩需要。众所周知，经济的发展是一个循序渐进的过程，经济发展阶段并非仅有“穷”与“富”这种两分的情况，而是一条从低收入的农业经济一直到高收入的后工业化经济的连续谱，经济发展的每一个水平都是这条连续谱上的一点。5然而，农村循序渐进的发展对于快速追求政绩的执政者来说是缓慢而令人沮丧的，不如农村的大拆大建对经济增长来得明显和直观。在行政压力和自身需要的双重作用下，资金方面不可行的农村全域社区化，从政绩视角就合乎逻辑了。 问题是勉

21、强为之的农村社区建设势必增加县乡政府的债务或导致压力转移。在硬性建设任务要求下，县乡政府的一个重要方式就是举债建设，通过各种途径增加举债以助推短期政绩，形成“借来的发展” 。但这样做的后果，一方面使县乡经济背上沉重的包袱；另一方面，引发将债务责任向后任政府、上级政府或者企业，农民转移的预期。W 市当前的“商业化运作”建设方式，就是把投资责任转移给企业，并最终将公共10投资成本转嫁给农民。农村社区化中农民利益受损，已经成为现阶段农村社会潜在的不稳定因素。 三、结论与政策建议 W 市的实践是当前农村社区化进程的一个缩影，具有重要的样本意义和参考价值。第一，W 市正在推行农村全域社区化，代表性了一些

22、农村社区建设先进县市的普遍状态，反映了农村社区化的整体发展态势。第二，W 市经济实力较强，在检测县乡农村社区建设资金承受力方面具有重要的参考价值。一个不证自明的假设是，如果一个中部经济百强县（市）农村全域社区化面临资金瓶颈问题，那么全国大部分县、至少是大部分中西部县（市）都将面临如此问题。上述分析表明，W 市的农村全域社区化短期内在资金方面不具有可行性，说明全国大部分县（市） 、至少是中西部县（市）在资金方面均不具有可行性。急于求成的大举建设要么使县乡政府背负巨额债务，要么继续挤压农民的利益空间，后果非常严重。基于此，笔者从资金角度提出以下政策建议： 1.转变政府主导的农村社区建设模式。由政府推动的农村社区化掺杂了过多的政府利益和官员政绩需要，将政府置于各种矛盾的漩涡之中，损害了地方政府的形象，也使本应循序渐进的建设演化成为史无前例的拆村造城运动。同时，使公共财政捉襟见肘、难以为继，与市场经济发展的方向不相符。所以，村庄的兴衰还是应当遵循经济社会发展的规律，最合适的办法是给农民自由，让市场解决。政府应尽快从农村社区化的“主角”地位上退下来，将主要精力放在规划引导、法制保障、公共投资、协调服务上来。与此同时，农民及其所属集体经济组织应该在农村