论城市地权属性对空间格局及建筑型制的影响.doc

1、1论城市地权属性对空间格局及建筑型制的影响摘要： 研究目的： 厘清城市土地不同的权属状况对城市空间成长及城市建筑的可能性所具有的钳制， 增进当代城市规划、 城市建设以及建筑设计的自觉性与科学性。研究方法： 历史分析比较和具体案例相结合， 既从城市格局及建筑型制的形成与发展对地权依赖的历史逻辑展开， 又具体剖析了若干中外典型城市。研究结果： 城市土地权属的不同性质或社会状态， 对城市空间格局的演变和建筑形制的选择等有重大影响， 前者决定、 制约后者。研究结论： 在城市规划、 城市建设以及建筑创作中， 应当努力追求城市空间格局形成、 城市建筑型制探索与城市地权属性之间的和谐与平衡。 关键词： 城市

2、土地权属； 城市空间； 建筑型制 中图分类号： TU981： DF0-052 文献标识码： A 文章编号： 1009-055X（2013）02-0073-06 一、 问题的由来 在讨论城市规划、 城市设计， 特别是做城市建筑设计时， 专业技术人员一般所要面对和解决的问题是， 在已给定的城市空间条件下， 如何尽可能地优化方案， 做出既能满足预设功能目标， 又具有美感和时代特征等指标要求的作品来， 以备在其后具体实施的时候使用之。这种纯粹技术性的推进路线， 体现了规划与设计工作高度的专业色彩和特征。然而， 进行城市规划、 城市设计也好， 还是进行更微观、 更具2体的城市建筑设计也罢， 其实都必须从

3、城市土地、 城市空间是怎样状态这样一个逻辑元点开始。大陆法系里面“附着于土地之物而属土地”的法谚， 1彰显了城市土地制度对建筑形制和城市建设格局的先在影响。城市土地、 城市空间的不同供给方式， 从根本上制约着城市规划、城市设计以及城市建筑所能够实现的样式和程度。 然而， 在我国大规模的城市建设实践中， 城市土地的整理与供给曾一度完全由城市政府来提供保证， 至今仍然如此。如何在不同性质或曰多样化的土地与空间资源供给条件下开展设计和规划创作， 或者说不同性质的土地及空间资源在何等意义上与规划设计具有相关性， 并未成为一个现实感很强的问题直接来临到规划与设计人员的面前。 这种割裂城市规划、 建筑设计

4、与其牢不可破的基地、 台面关系的操作方法， 屏蔽了事情的真相， 似乎城市规划与建筑设计仅是在城市政府圈定问题域内的命题作文或应答， 是一项与法律等社会问题无涉的专业技术性活计。其实， 如果在城市建设与实施上坚持一种实事求是的历时性态度与观点， 而不是像现在这样依然对建设的完整流程做环节截断般的处理和对待， 就能够很自然地发现， 剥离开对城市土地权属的依赖分析， 城市规划和建筑设计是多么偏颇。 随着国家法制建设的完善、 城市化的继续推进， 以及体制改革进入攻坚阶段， 市民社会的权利意识进一步苏醒， 社会利益呈现不断分化， 单位城市空间载体上所凝结、 聚集的社会关系与矛盾的密度一并上升。在此境况下

5、， 城市规划与建筑设计所依托的背景条件和政府支撑资源必将发生重大改变， 多样权属性质的不动产与动产既定条件也将放3大城市政府为继续实施城市建设而预先拓清、 整理土地与空间资源的成本。这种阻力与代价将会传导给城市规划和建筑等实际操作领域， 修正原来那种在由城市政府所强力保障的类似白纸一般的地面上进行自由创作的操作方式。未来的规划与设计， 是在限制因素愈益增多的框架下开展的艺术性专业发挥。 鉴于城市规划与建筑设计在尺度大小和抽象程度上的差异， 后者会以具体而微的实施特质而比较明显地体现出城市土地不同权属性质对其的影响。 二、 城市地权属性的意义及其对城市空间格局发展的影响 （一） 城市地权属性的一

6、般意义 从最一般的意义上来说， 土地或城市土地是城市赖以形成、 存在和发展的最基本的物质要素， 至始至终制约着城市化进程和城市空间的形成及发展演变。而在社会、 法律关系的分析框架下， 作为资源的城市土地超越了仅是一类实用的价值物的界定， 又具有内涵丰富、 外延宽泛的社会性质。 由于进入城市的人口等资源要素在物理空间上高度集中、 叠加， 相应结成了不尽的各样社会关系， 其中不少社会关系便映射、 落实到城市土地这一恒定不变的载体上， 形成了特定的社会关系与土地的密切互动， 城市土地相对于乡村土地便带有了更多、 更复杂的社会色彩。就围绕城市土地所产生的各种权益属性的种类来看， 也表现得最为丰富和典型

7、。 从权利主体对客体的控领程度来说， 土地的权属类型虽有所有权、 4地上权、 地役权等， 但这个与土地相关的发达的权利体系只有在城市里才充分的表现出来： 各种类的土地权属都以更加动态的方式从根底上影响、 制约着城市具体建设项目的实施， 以及城市空间格局的逐步演化。 （二） 国外城市发展中地权因素对城市格局形成的影响 1. 英国近代城市发展的经验 作为发生工业革命最早的国家， 英国近代城市的发展在全球范围内也是最早、 最具典型性的。因此， 首先来观察英国近代城市发展的路径与城市地权属性的关系。 从 17 世纪中叶到 19 世纪中叶的三百年， 英国近代城市逐步发展起来， 一直等到进入现当代阶段才渐

8、趋稳定下来， 并保持一个高水平的城市化率。英国在近代城市发展的时候， 虽然爆发了资产阶级革命， 但革命不够彻底， 封建的因素遗留下来的较多， 其中之一就是土地的贵族地主所有制形式没有受到根本动摇。所以， 在英国近代城市发展的长期历程中， 所需要的土地及空间资源的供给， 都只能仰仗于城市贵族地主。 另外， 由于城市政府缺乏足够的组织动员能力和充分权威， 城市贵族地主于是主导了包括街道、 广场、 市场、 住宅等在内的各项城市建设事业的开发权和进程方向。英国近代城市的发展， 无法摆脱开城市贵族地主的影响， 深深地烙印上了他们的意识和观念。2英国城市贵族地主之所以在城市发展中有此种影响力， 凭借的即是

9、其对城市发展所需土地权属的拥有。 2. 当代新兴国家城市建设的实践 5当代一些新兴国家或地区的城市发展， 由于不曾像欧美那些成熟型城市经历过一个较长时期的成长阶段， 而是在短时间内快速城市化并展开城市布局的， 所以这些新兴国家的城市格局的形成过程往往具有标本价值， 能够比较鲜明地说明诸如地权等因素对城市发展和形成的意义。 印度、 巴西等国家的一些大城市的边缘， 之所以出现贫民窟， 与城市最亮丽的部分构成截然不同的图景对照， 即与城市特定地段或区域所存在的宽松地权因素相关。譬如， 即将承办 2014 年世界杯的里约热内卢， 城市山腰处等密布着大量的简陋民居， 成为这座“上帝之城”的另类色彩， 跟

10、允许离开土地、 来到城市的人们在此处的率性建设有关。 越南的胡志明市， 也是一个能够说明地权因素是如何直接影响城市格局形成的较好例证。为了解决城市住房， 政府把一份份的小地块分配给城市家庭， 以便让居民在其上自建住房。此法在一定时期解决了很多人的居住需要， 但也由此不能形成大规模开发建设， 直接影响了胡志明市的城市形象、 建筑型制的形成。3 （三）我国城市空间格局对地权属性的依赖 城市土地权属的性质及其变化也直接影响着我国城市发展的历程， 与城市空间特征的形成和建筑型制等有着密切的关系。为了详细说明之，本部分从我国城市土地的权属性质演进的一般影响、 城中村的形成、 当代不同供地方式（实质上是程

11、度不等的土地权属）对城市格局和特定城市区域的影响等三个方面展开。 1. 地权属性对我国封建城市格局的影响 6我国是世界闻名的几个文明古国之一。在数千年的历史长河中， 我国城市不断得到孕育、 成长、 发展、 嬗变， 形成和积累了具有东方神韵的城市格局、 城市体系乃至城市建设方面的技术经验等。我国城市与西方城市有别的诸种特征， 是在奴隶、 封建制的土地制度钳制下逐渐形成的。 在漫长的奴隶与封建时代， 我国土地的所有制形式一直纠缠在国有与私有之间。西周井田制时期， 土地名义上属于周天子， 不存在土地私有的现象， 阡陌等乡野土地和国都、 城邑等城市土地均归国有。后来， 井田制崩溃， 封建制确立， 地主

12、阶级占有土地的制度得以形成。这样， 在城市范围内有不少土地归私人所有的现象便存在、 延续下来。然而， 由于当时封建社会生活的重心是农村而不在城市， 我国封建时代的城市规模相对有限， 城市核心区域例如皇宫、 衙署、 宗庙等用地属于官地， 其他土地则多为私有属性。尽管如此， 由于封建城市自身发展的动力机制不足， 没有出现普遍性的官地侵入、 逼迫外围私有土地的事态， 城市私有土地围绕官地等国有土地的态势曾长期保持均衡， 在私有土地的空间内便出现了大量的民居民宅乃至私家园林等。我国封建城市的特定空间格局就是在官地、 私有土地之间长期缓慢对话的过程中形成的。 2. 城中村形成的基础是我国当代城市土地的二

13、元制结构 对于我国当代的城中村， 众多学者和城市相关政府部门都进行了广泛研究和深入探索。围绕城中村， 目前分歧还不小。其中， 一个具体7问题是， 怎样认识和看待城中村？是承认城中村存在的某种合理性， 还是继续坚持改造它的基调， 从而让城中村真正与城市统一体的融合， 实现城市形象和功能的对接。 如果搁置所有的价值取向上的争议， 仅仅就城中村形成的基础性条件看， 却不能不承认， 城中村的形成或存在与我国新时期以来， 在快速推进的城市化过程中所出现的土地所有权二元制结构有密切关系。对此， 有学者看到了城域内这种不同的土地权属的“重要性和巨大影响” 。4 我国当代土地（涵盖城市土地）在所有权层次上，

14、可分为国有与农村集体所有两大类。具体而言， 就是城市范围内的土地属于国家所有， 其他土地， 如果不属于国家所有， 即是农村集体所有。国有土地与农村集体所有都是公有制。我国当代不承认土地私有。 在新时期快速城市化的过程中， 为了提高行动的效率与效益， 我们曾经绕开原来城市周边村庄实施城市扩张， 遂形成了今天若干村庄被城市建成区包围的城中村现象。由于我国在城乡建设上曾经实行分类管理的模式， 城市和城中村走上了不同的发展路径。国家正式力量可以规范国有土地上的一切建设行为， 却无法有效地对城中村这样的农村集体土地上的建设行为发挥等效的作用， 城中村以村民的自发建设为主。因此， 在我国许多大中城市的主城

15、区， 出现了很多城中村“斑块” ， 显得格格不入， 影响着城市完整、 协调格局的形成。 3. 改革开放后我国城市格局的新变化与地权属性 新中国建立后直至改革开放前， 我国城市土地逐步形成了国家所有8的单一权属状况。 市场化的改革取向确立并实施后， 城市得到不断的发展， 城市土地的市场交换价值也在长期休眠之后复苏、 实现， 凝聚在城市国有土地之上的社会经济关系不断叠加、 丰富。虽然城市土地在所有权层次上仅有国家这个唯一的主体， 但为了实现多重经济社会目标， 发展出多种国有土地的使用方式， 在国有土地上衍生出更精细的权属种类， 而这些完满程度不等的国有土地使用权， 可以说就是不同性质的土地权属。例

16、如， 有的城市土地使用权是通过无偿拨付获得， 有的是低价协议转让， 有的是走完全市场道路的招、 拍、 挂， 因此， 这些不同的土地使用权的权属性质是不完全一样， 在市场实现时所受到的限制程度不一。这种差异的存在， 直接对城市土地的利用形式、 实现程度， 乃至对城市建设面貌的呈现等都带来了重大影响。 一般而言， 对划拨或低价协议转让得来的城市国有土地的使用， 常常不如对通过市场招、 拍、 挂等方式获得土地的开发利用来得紧凑、高效。在建设结果上就是， 前类用地的城区不如后类用地汇集区那样密集。相对于后类用地汇集区的纵向发展而言， 前类用地集中的城区表现出水平横向上的扩张， 摊大饼的趋势和压力相伴始

17、终。 这可以深圳城市空间格局的局部特征的形成为例来分析。 （四）深圳个案 深圳是我国当代城市迅速发展最具典型性的代表。从一个小渔村（严格来说是从一个 10 万人左右的小县城）发展成为一个常住人口 1400万左右、 户籍人口 200 余万的国际化社会主义示范市， 深圳仅仅用了9区区 30 年， 不仅是我国城市发展史上的奇迹， 也是世界城市发展史的奇迹。 虽然深圳现在的城市建设密度、 开发强度在整体上是比较高的， 但在城市内部的不同区域间并不均质、 均衡： 有的城区其土地开发得比较充分， 如罗湖火车站、 东门、 华强北等片区； 有的地方则相对开发建设得弱一些。之所以出现此种现象， 除不同类型的用地

18、规划限制因素之外（如公园、 广场等城市公共空间用地， 政府、 医院、 学校等行政和公益事业单位用地， 决定了只能进行低密度开发建设， 而商业用地和金融、 保险、 咨询等现代服务业用地则应进行高强度开发， 以节约宝贵的土地资源） ， 还与深圳在快速城市发展过程中提供土地的具体方式的不同有关。这些不同的供地方式对业主而言， 即是土地权属性质不同： 法律权利的深度及市场化实现的程度有别。城市土地的不同权属性质与城市空间格局风貌的形式、 具体建筑型制等遂产生了紧密的相关性。 1979 年和上世纪 80 年代初， 深圳在全国范围率先对城市土地制度进行改革， 以市场化的形式转让了若干土地， 但同时期深圳还

19、以划拨、协议低价转让的方式向一些市场主体提供了土地使用权。这些不支付或较少支付对价的开发建设主体， 不仅获取了本应由政府财政掌握的土地收益， 还可能是相对低效地运用这些土地资源的原因之一。这就一定程度上导致了后来在不同性质权属用地上开发、 建设强度的差异。 例如， 深圳曾向位于香港的招商局协议转让蛇口工业区用地， 并为其他开发建设主体划拨高科技工业区、 八卦岭工业区、 南油工业区、10彩电工业区等用地。这些低价协议转让或无偿划拨的土地所在的区域， 如今都已成为深圳建成区的重要组成部分。其中， 像八卦岭工业区因其开发时间早、 又紧邻城市核心区、 具有较好的区位优势、 城市的更新与改建始终不断等实

20、现高密度建设开发外， 其他工业区范围内普遍表现为建设密度低、 各类建筑之间关系疏散、 城市空间呈现出相对漫散的状态， 不如那些通过市场交易方式而取得土地权属地区那样的紧凑合理。为了在内部挖潜的基础上提高土地资源的使用效率， 彩电工业区已于2005 年提出了提高城区空间密度和建筑容积率的城区规划变更申请， 南油工业区也于 2006 年提出了功能转型、 城区改造的谋划。 深圳的例子并不是说在城市土地制度改革的探索上， 曾经出现过什么曲折和不足， 而仅是要证明了不同权属性质的土地对城市空间形成、 城市建筑型制有着不同的影响： 以市场交易方式获得的比较完满的土地使用权会被充分、 最大化地实现， 而以划拨或协议低价转让而得来的土地， 则可能会造成土地空间资源的低效使用， 城市开发的强度会相对要低一些。这也是价值规律发生作用的表现。 三、 城市地权属性直接决定着建筑型制及其实施 城市地权属性对宏观的城市空间格局演化、 城市不同区域特征形成等的影响， 是通过对城市建筑型制及其具体实施而实现的。城市建筑型制指的是建筑的类型或种类、 建筑的风格、 城市空间整体与具体建筑项目的耦合处理、 具体建筑项目所受到牵制因素的多寡， 以及建筑步骤实施的逻辑顺序安排等。城市土地的权属性质有异， 建筑型制就会产生差别。