论欧盟干预组织外民族冲突.doc

1、1论欧盟干预组织外民族冲突冷战结束后，民族冲突成为影响国际安全的重大挑战，而民族冲突的国际干预相应地成为国际热点问题。作为一个影响力日益提升的地区组织，欧盟在民族冲突干预方面扮演了重要的角色。欧盟民族冲突干预的重点在东南欧、非洲和亚洲，其干预的政策与工具主要包括欧盟“共同外交与安全政策” （CFSP） ， “共同安全与防务政策” （ESDP） ，欧盟成员国身份及欧盟与其他多边组织的合作，在此基础上，它还会根据不同干预对象设置次级协调机构或特定的行动计划。价值观因素、安全形势因素与冲突解决理念的变化，是欧盟在冷战结束后强化组织外民族冲突干预的主要原因。欧盟干预民族冲突在取得一定成果的同时，其干预

2、效果还存在令人质疑之处。 关键词：欧盟 国际组织 民族冲突 国际干预 作者王军，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院副教授；李聪，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院 2012 级博士研究生。地址：北京市，邮编 100081。 一、问题的提出 冷战结束以后，民族冲突及其引发的内战成为国际安全中的重要议题。19891998 年间全球共爆发了 108 场武装冲突，其中国家间冲突共7 场，内部冲突（大多具有显著的民族因素）共 92 场，由外部干预而导致的内部冲突为 9 场。上述冲突引发了包含国际组织在内的国际关注与2干预，其中欧盟的干预行为引人注目。欧盟自称试图扮演全球角色，但它不是现实主义

3、式的全球强权，而是全球冲突管理者。欧盟的前身是一个经济组织，但冷战结束后它频频介入组织内外包括暴力民族冲突在内的各种冲突，其在区域内外的政治影响力日渐增强。尤其是在“全球冲突管理者”理念指引下，2003 年以来，欧盟已实施 20 次冲突管理行动，其中 19 次行动涉及民族冲突，这一现象值得从多学科角度加以研究。本文在界定核心概念、梳理研究现状的基础上，重点阐述欧盟干预组织外民族冲突的类型与特点，剖析欧盟干预的主要原因。 民族冲突是指发生在两个或更多群体之间的冲突，其中至少有一方以民族的名义界定冲突的源头或进程。 “以民族的名义”意味着存在民族的自觉意识与民族政治动员。这里的群体并不见得都是民族

4、，只要冲突中的一方突显民族特质即可，而且民族冲突并不意味着冲突的源头、进程和结果都具有民族性，并不意味着政治利益和物质利益因素在冲突中不起重要作用，也不意味着民族因素一定是诱发冲突的决定性因素或冲突解决中最具决定性因素。事实上，民族冲突经常爆发于不同民族共同体之间，或民族与诸如国家等实体之间，政治、经济、社会文化和领土议题等均能引发之。 民族冲突包括暴力冲突（violent ethnic conflict）和非暴力冲突。暴力民族冲突指的是以暴力方式呈现的民族冲突，其显著要件是暴力，冲突当事方往往主要是少数民族与国家，或一国内不同民族。暴力民族冲突有不同的烈度，从低烈度的民族群体间暴力到高烈度的

5、民族叛乱、民族内战和种族屠杀，后者被称为武装冲突（armed conflict） 。据奥斯3陆国际和平研究所（PRIO）与瑞典乌普萨拉大学冲突数据库项目（UCDP）的联合界定，武装冲突是指两个或两个以上的集团使用武力来解决其争端，至少其中一方是国家政府，并至少导致每年有与战斗相关的 25 人死亡。 民族冲突的国际干预是指国际力量以合法或非法的方式干预发生在某一区域的民族冲突。它包含了规范政治与权力政治两种思路。规范政治视角是指旨在通过国际法和国际组织的框架降低冲突的烈度、范围或解决该冲突。权力政治视角则指外部干预者采用从说服到强制等手段介入冲突进程，其核心目标并不是冲突的解决，而是自身利益的获

6、得、维护与巩固。 由于国际干预的目的、手段、理念存在着差异，相关学术表述也存在着差异。在中外语境中，存在着国际干预、国际干涉、冲突管理、冲突治理、冲突介入等说法，其中干预（intervene）与干涉（interfere）是常用概念。干预着重强调第三方通过调停等方式来解决冲突，其介入争端具有较强的国际合法性；干涉则是指在未授权的条件下，干涉或阻扰他人做某事，干涉的强权色彩高于干预。此外，干涉具有明显的贬义色彩，说明不该管的也管了，颇多强制意涵；而干预则缺乏故意的意涵，合法性上略高于干涉。但是两者在处理社会冲突乃至民族冲突时又具有一定的共性，即都需要第三方介入冲突，有时这种介入会遭到被干预政府乃至

7、反叛方的反对。干预是国际法中常用的概念， 联合国宪章对国际干预的条件、范围、手段均有论述和规定。但中国学界对于干预的认识分歧很大，一些学者在翻译外文作品时将4“intervene”译为干涉。谢福助认为干涉是指独断性的干预，一种断然的要求，如果对方不听从，将以强制执行或强制威胁，该行动往往是由联合国安全理事会或联合国大会建议各国采取行动，以解决特别争端。一些学者为了回避干预、干涉二词与国际法中的主权原则、不干涉原则的冲突，采用更加中性的 involvement（介入、卷入）一词。 从学科分野和研究旨趣上看，研究国际干预行为的中国学者主要集中于国际关系领域；而民族问题研究者较少涉及国际干预问题，他

8、们通常是在探讨民族问题国际化时论及上述议题。比较而言，西方学者对民族冲突的国际干预现象展开了更为翔实且深入的探讨。试图超越权力政治并建构出规范政治的新范式（强调从民族冲突治理层面界定国际干预行为） ，是西方学术界近年的研究趋势。 关于欧盟干预组织外的民族冲突，学界大体包含以下三个研究进路。第一，从欧盟的共同外交与安全政策（CFSP）角度阐释欧盟干预民族冲突。近年来，学界对欧盟的共同外交与安全政策进行了卓有成效的研究。欧盟共同外交与安全政策涉及的议题非常广泛，组织外民族冲突管理是其中的次级议题，但它又与欧盟的某些政策，如欧盟东扩、欧盟的睦邻政策、欧盟的非洲政策、欧盟的中东政策、欧盟的东南亚政策等

9、有着或强或弱的关联。一些学者通过研究欧盟的共同外交与安全政策而涉及欧盟干预组织外民族冲突这一议题，或从欧盟冲突管理的角度审视民族冲突干预，但斯蒂芬沃尔夫（Steffan Wolff）和怀特曼（Richard G.Whitman）认为该研究有诸多不足。 第二，从个案角5度探讨欧盟干预民族冲突。在个案研究中，有两个系列值得关注。其一是贵格会欧洲事务委员会（QECA）在 2008 年推出了一系列有关欧盟在非洲、加勒比海与太平洋地区的主流冲突预防行动研究报告，它包括六个国家（斐济、乌干达、索马里、苏丹、尼加拉瓜、海地）的个案研究报告。每一报告的结构和框架颇为相似，先介绍冲突概况，然后说明军事领域解除军

10、事装备及其轻小型军事装备管理，安全领域的改革和对话，政治领域的改革和对话，女性保护，过渡时期社会领域的社会公正建设，有的个案中还包括自然资源及其管理，当然每一部分都会谈及欧盟所扮演的角色。其二是英国经济与社会研究委员会在伯明翰大学发起了一个名为欧盟作为全球冲突管理者：从务实的特殊论到政策一致？的研讨会。研讨会从个案的角度阐述欧盟冲突预防、管理和解决冲突的能力发展与能力实施，七个个案分别是西巴尔干、苏联解体后的一些边缘区域（如南高加索与摩尔多瓦） 、中东（巴以冲突） 、非洲（民主刚果与苏丹） 、印度尼西亚（亚齐问题） 。 第三，对欧盟干预民族冲突进行评估与评价。在民族冲突研究中，政策评价与管理评

11、估是重要但颇具难度的研究议题。对于民族冲突的国家管理评估，学界已有相当多的研究框架和成果，而对国际第三方干预的评估研究则尚显薄弱。就欧盟而言，其在民族冲突干预进程中的作用、形象和绩效评估是学界关注的重要议题。 本特纳（Ben Tonra）指出，随着欧盟在全球冲突预防、管理和解决（特别是民族冲突）议题上日益扮演重要角色，国际社会就欧盟在危机干预方面所展现的国际形象存在着诸多争议，被认为具有独一无二的6资质与能力的欧盟，在危机干预议题上被描述为帝国性强权、西方强权、现代强权与后现代强权等不同形象。上述形象竞争说明，欧盟虽然在冲突干预方面扮演重要角色，但它在动机与能力方面存在不足与令人质疑的之处。沃

12、尔夫以层次研究法为基础，以 20 世纪 90 年代以来科索沃民族冲突为个案，考察了民族冲突的地区性和国际性干预的成功和失败，其中地区和国际干预主体包括联合国、北约、欧安会和欧盟。其结论是，民族冲突的干预成败要从国内背景，民族冲突处置的内容（即针对冲突各方所设计的制度的内容） ，以及国际干预的本质、时机和范围三方面加以阐释，虽然他将国际干预排在第三位加以解释，但他认为国际干预的成功是同等重要的，而且国际干预还能影响前两方面的内容。国际干预的成功在于它能够为冲突各方通过谈判解决问题提供物质和政治支持，能够在冲突处置阶段（制度安排）提供技术、资金和维和行动支持，并有助于管制冲突解决进程中的破坏行为。

13、 沃尔夫在评估欧盟的民族冲突干预时，强调干预能力评估，而安娜玛丽皮恩费特（Annemarie Peen Rodt）则从结果导向角度分析了欧盟有关民族冲突预防与危机管理的成败，他提出了内部目标与外部目标的二元分类。在费特看来，目标评估包括内部目标和外部目标两种类型。内部目标主要是从干预者的角度出发，分析民族冲突干预者的目标，即干预进程和结局与干预者目标的关系；外部目标则是从被干预局面出发，即评估第三方干预进程对冲突解决的意义和影响。 上述研究是从国际政治学角度展开，对民族因素在欧盟对外干预中的表现和作用缺乏深入阐释。下文拟先阐述欧盟干预组织外民族冲突的7表现与特征，再讨论欧盟干预的主要原因。 二

14、、欧盟干预组织外民族冲突的类型与特征 基于对象的差异，欧盟干预民族冲突可分为三种类型：干预组织内国家的民族冲突、干预组织外的其他欧洲国家的民族冲突，干预亚非国家的民族冲突。欧盟各国存在着一些广为人知、历史久远、暴力程度不一的民族冲突：与领土和民族自决联系在一起的有北爱尔兰问题、巴斯克问题、科西嘉问题、南提洛尔问题等问题；与种族偏见和民族歧视联系在一起的有排斥犹太人问题、排斥罗姆人问题等；与以移民（特别是第二代移民）融入难为核心特征的新民族冲突，如 2005 年法国巴黎骚乱，甚至 2011 年伦敦骚乱也有较浓厚的民族冲突色彩与背景。欧盟成员国内的民族冲突整体上处于可控状态，其成员国一般不太愿意欧

15、盟卷入其国内民族冲突管理，尽管欧盟在北爱尔兰等问题上扮演了一定的角色。 倒是欧盟之外的地区，包括东南欧、非洲和亚洲的一些国家，逐渐成为欧盟干预民族冲突的重点，因为这些区域的民族冲突业已成为后冷战时期国际安全的热点和焦点。自 2003 年起，欧盟已实施了 20 个冲突管理行动，民族冲突是重点介入对象，因为其中的 19 个行动使命涉及民族冲突，到 2009 年，其中的 10 项行动仍然处于进行中，它们分别是：波黑 2 项、科索沃 1 项、格鲁吉亚 1 项、伊拉克 1 项、巴勒斯坦地区 2项、乍得 1 项、刚果 2 项。 冷战结束初期，基于地缘政治和安全的考虑，欧盟最为关注巴尔干半岛西部地区的暴力性

16、民族冲突。至于波罗的海和南高加索地区的民族冲突，欧盟开始并未付出更多努力，但近年来它对南高加索地区的暴力8性民族冲突的关注和干预开始增多。20 世纪 90 年代初期和中期，在探讨解决南斯拉夫解体及其内部一系列冲突问题时，欧盟一度非常高调，将南斯拉夫问题纳入欧盟管理的范围。90 年代早期，时任欧盟部长理事会轮值主席的雅克普斯（JacquesPoos）自信地指出， “如果欧洲人能够解决某一问题的话，那就是南斯拉夫问题” ；欧盟委员会主席雅克德洛尔（Jacques Delor）则补充道， “这是欧洲时刻，不是美国时刻，我们不介入美国人的事务。我们希望美国将能足够尊重我们，不干预我们的事务” 。199

17、11992 年，为促成南斯拉夫冲突各方停火，欧盟派遣了停火监督员（当时还是称为欧共体监督团） ，在海牙组织召开和平会议，提交和平计划。19941996 年，欧盟对波斯尼亚城市莫斯塔尔实施干预和管理。但国际社会认为欧盟在这一时期的干预并不成功。 90 年代中后期以来，欧盟逐渐强化了对东欧非欧盟区域民族冲突的干预，并开始全方位干预科索沃问题，在波黑，欧盟与联合国、北约合作，甚至展开军事干预行动。2004 年 12 月 2 日，欧盟接替北约在波黑进行代号为“木槿花”的维和行动（Operation Althea） ，在波黑部署多国稳定部队 7000 人，为代顿和平协议提供军事安全保障。欧盟在波黑的维和

18、行动一直延续至今，2012 年 11 月 14 日，安理会还通过了把欧盟驻波黑的军事特派团任务期限再延长一年的第 2074（2012）号决议，以稳定波黑和平，确保波黑和平总框架协定得到执行。 欧盟干预南高加索的政策工具主要有两个，即欧盟睦邻友好政策（ENP）和欧盟南高加索特别代表。在欧盟睦邻友好政策引导下，通过与欧洲安全与合作组织合作，欧盟推出了 2006 亚美尼亚行动计划与 2006 阿塞拜疆行动计划，9但这对南高加索地区冲突的解决仅起间接作用。沃尔夫认为，欧盟在南高加索地区冲突解决中扮演的角色有限，它很难在该地区开展自己的行动，它往往与欧洲安全与合作组织合作，其政策只具有间接影响。艾玛斯图

19、尔特（Emma J.Stewart）也指出，迄今为止，欧盟在南高加索冲突管理上只扮演了小角色，在 20 世纪 90 年代初期，欧盟并不是十分优先关注这一区域，因为欧盟当时更加关注南斯拉夫，而且它在对待俄罗斯和独联体时更加谨慎。但南高加索冲突具有复杂性，处理起来也甚为困难，它夹杂着极端主义、恐怖主义、分离主义，同时还有地区军备竞赛、领土纠纷、环境问题和跨国有组织犯罪。 欧盟在非洲的干预行为是欧盟对非政策的一个方面，其干预行动在新千年之后有突出表现。欧盟对非政策包括两大板块，即分别针对地中海盆地国家和加入洛美协定的国家。地中海盆地涉及亚非欧一系列国家，欧盟力图在该区域形成自由贸易区的同时，致力于构

20、建和平与稳定的地中海区域。1995 年 11 月，欧盟 15 国和地中海地区 12 个国家和地区签署了巴塞罗那宣言 ，涉及的北非国家有摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、埃及。宣言论及防止冲突和保护人权等领域的政治和安全合作。2000 年 4 月，欧盟与非洲首次首脑会议在埃及开罗举行，会议探讨了诸多议程，其中“增强危机处理能力和维和能力，制订制止国家之间和国家内部发生冲突的措施”与暴力民族冲突及其干预和管理有关内容。欧盟和非洲首脑通过常设政府官员委员会和定期的部长会议来落实上述议程，其后的首脑会议还将予以审查。 2000 年 6 月 23 日，非洲、加勒比和太平洋地区国家集团（简称“非10加太集团”

21、）77 个成员国和欧洲联盟 15 国在贝宁首都科托努签订非加太地区国家与欧共体及其成员国伙伴关系协定 ，即科托努协定（Cotonou Agreement） 。 科托努协定取代了以前的洛美协定 ，成为欧盟对非政策的核心。 科托努协定涵盖了欧盟与非洲在经济、政治等更全方位的合作，并且从政治、经济、安全等方面提供了各方合作的框架，其中第 11 条规定，所有各方将追求积极、全面和一体的政策，旨在在伙伴框架下建立和平，预防与解决冲突。 在科托努协定的框架和相关条文的指引下，欧盟逐渐加大了对撒哈拉以南非洲民族冲突的干预。其中对民主刚果的干预行动被认为意义重大。2003 年 6 月，欧盟在民主刚果共和国采取

22、了代号为“阿特米斯”的军事行动（Operation Artemis） ，该行动部署了 1.4 万人，旨在改善地区安全环境、保护难民、推进人道主义形势。作为一个为期 3 个月的暂时性行动，其工作在当年 9 月移交给联合国。国际安全信息服务中心（ISIS）认为，由于两方面的原因该行动意义重大，其一，它是欧盟首次独立于北约而采取的军事行动；其二，它是欧盟采用共同安全与防务政策以来首次在欧洲之外采取军事行动。20032010 年，为化解暴力冲突，欧盟一共在撒哈拉以南非洲采取了 8 次军事或民事行动。 整体上，欧盟干预组织外民族冲突主要有以下四个特点： 第一，欧盟的共同外交与安全政策（CFSP）和共同安全与防务政策（ESDP）是其干预组织外民族冲突的基本工具。欧盟的 CFSP 是东欧剧变、苏联解体后该地区暴力冲突不断增多，而美国又要求欧洲担负更多安全责任的背景下产生的，是欧共体应对日趋复杂的欧洲安全状况而作出的