论我国新药生产市场准入制度的完善.doc

1、1论我国新药生产市场准入制度的完善【摘要】药品市场准入制度是国家为了实现药品安全性、有效性等目标而在药品生产者、经营者以及药品进入市场时设定必须遵守的规则和必须履行_的程序。目前，我国对药品市场准入的监管体系尚不完善，尤其对新药市场准入的相关监管仍有不尽人意之处。本文在借鉴国外立法的基础上，对完善我国新药的市场准入制度进行了探讨。 【关键词】新药；新药生产；市场准入；政府监管 【作者简介】蒋慧，西南政法大学博士后，法学博士，教授，玉林师范学院法商学院院长，广西 玉林 537000 【中图分类号】F74 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）02-0151-04 众所周知，

2、药品直接关系到社会公众的身体健康和生命安全。世界各国政府对药品的研制、生产、流通和使用的各个环节都进行严格的管理与监控。药品的安全与质量要从源头上控制，首先必须建立科学合理的药品市场准入制度。我国药品市场准入制度实施不久，尚存在诸多不尽人意的问题。尤其是新药生产市场准入制度的缺漏与不足导致了目前层出不穷的药品健康安全问题。就此，本文从药品市场准入法律制度的一般理论出发。系统探讨了我国新药生产市场准入制度的构建与完善。 一、药品市场准入制度的界定 市场准入制度是指国家对要进入市场的各市场主体以及交易对象进2行规制的有关法律规范的总称，通常是国家为克服市场失灵而采取的相关措施。在此基础上，药品的市

3、场准入制度是指国家规制药品生产者、经营者以及药品进入市场的有关法律规范的总称。就这一定义而言，药品市场准入制度主要体现的是正式规则特点；是国家为了实现药品安全性、有效性等目标而对药品生产者、经营者在药品进入市场时所设定的规则、条件以及相应的程序。例如，药品生产者、经营者应具备从事药品生产或药品销售的资金、场地、人员及技术条件等，并经相关审批部门的审批获准才能进入市场；而对于药品进入市场满足药品安全性、有效性等要求还需要经过严格的注册程序。 二、我国新药生产市场准入制度的现状 （一）新药的界定 新药（New Drugs）是指化学结构、药品组分和药理作用不同于现有药品的药物。根据药品管理法以及 2

4、007 年 10 月 1 日开始执行的新药品注册管理办法 ，新药系指未曾在中国境内上市销售的药品。新药申请是指首次在中国境内上市销售的药品需要进行注册申请。此外，通过药品管理法实施条例重新界定新药的概念，明确已上市药品改变剂型、改变给药途径或增加新适应症，将不能再按照新药管理，不再视为新药注册审批。只能按照新药申请程序申报。 （二）我国新药生产市场准入制度的程序 我国新药生产市场准入制度较为复杂。一般而言，新药首先需要经过新药申请。申请人通过检验、审评后，并且其生产现场检查合格的。由国家食品药品监督管理局（SFDA）审核发给新药证书。同时，如果申3请人已持有药品生产许可证并具备生产条件的，同时

5、发给药品批准文号。申请人获得药品批准文号之后，还需要通过 GMP 认证。并获得 GMP证书后方能进行合法生产上市。所谓 GMP 认证。其是指由省食品药品监督管理局组织 GMP 评审专家对企业人员、培训、厂房设施、生产环境、卫生状况、物料管理、生产管理、质量管理、销售管理等企业涉及的所有环节进行检查，评定是否达到规范要求的过程。由此可见，我国对药品生产企业资质管理实行所谓“两证一照”的监管制度。 “两证”为药品生产许可证与药品生产 GMP 证书：“一照”为工商营业执照。药品生产企业在合法取得“两证一照”后，才具备相应的生产资质。 （三）我国新药生产市场准入制度的问题 1985 年， 药品管理法开

6、始实施，这是我国首次对新药生产市场准入进行立法管制，其内容包括新药的研发、审批、生产与经营等各个方面。另外，1998 年，为了进一步确保我国药品市场的安全性，我国成立了国家药品监督管理局；与此同时，各省、自治区、直辖市等地方政府均成立了新药管理与审批机构。2001 年 2 月，全国人大常委会通过药品管理法修订本；2002 年 8 月，国务院颁布药品管理法实施条例 ；还有 GMP、 药品生产监督管理办法 、 药品注册管理办法等专门性部门规章。其对我国新药准人制度的完善有很大的促进作用。但仍有不尽人意之处。其问题主要体现在这些法律法规之间立法主体不同，法律效力不同，且内容分散，既相互重叠，又有所疏

7、漏，给法律适用造成了困难。另外，在实务中，新药申请“严进宽出” ，审批效率低。我国采取初审和终审相结合的新药审批程序，先由省级药品监督管理部门初审，再4由国家食品药品监督管理局终审，部分类别的新药由国家食品药品监督管理局直接审批。这必然会产生审评周期长、审评效率低、审评成本高等一系列问题。另外，由于药品许可证制度与 GMP 认证制度同时存在。其部分重复性的审批程序在很大程度上加大了药品生产企业申请注册新药的困难。因此，目前这种药品生产市场准入制度存在一些不合理的问题。 三、我国新药生产市场准入制度的完善 具体而言，我国新药生产市场准入制度的调整与完善应从以下几个方面下手： （一）完善新药监管立

8、法 如前所述，我国关于新药生产市场准入的法律法规繁多，适用复杂。因此，完善新药监管立法。其一方面需要对我国现有的药品监管法规进行修改和统一，对尚未成熟的药品监管法规进行完善，对尚不存在的药品监管法规进行填补，最终在形式上形成一套系统、规范的新药生产市场准人法律体系。例如，我国药品管理法实施条例确认了 GMP 认证是药品生产准入制度的组成部分。但是， 药品管理法的有关表述却不够清晰，并没有显示出 GMP 认证的强制性。因此，应把实施条例中关于 GMP 强制认证的内容上升到法律的高度，修改现行药品管理法中含义模糊的用语，加以明确 GMP 认证的强制性。翻同时，在立法上需要将目前静态的新药生产市场准

9、入制度逐渐转化为动态的新药生产市场准入制度，即一方面尽量简化新药生产市场准入的审批登记程序。建立高效规范的审批程序：另一方面将新药入市前的审批与新药入市后的监5管相结合，不但重视审批程序，还要注重实际监测，使得整个新药监管成为一个持续的、动态的过程。 （二）完善新药审评机制 我国新药审评改革的雏型已基本建立，目标也很明确，接下来就是要深化改革，真正建立起科学的新药审评机制，其难度和任务的艰巨性是可想而知的。新药审评制度改革的深入要从以下的两个方面人手： 1.新药审评机制应建立一体化的审查模式。现阶段，我国新药审评模式的缺点是：地方的形式审查和国家的技术性审查之间存在着严重的脱节，所以，必须建立

10、起一种能够使国家和地方的审评工作有机结合成为一体的审评模式。也就是一种“以国家药品审评中心为中心，国家和地方一体化”的“网络”审批模式。进而组建一支包括国家药监局药品审评中心至省药监局药品审评机构各个层级的药品审评队伍，以便对其统筹管理。在此基础上，在全国范围内形成一个统一的审核标准，国家药监局药品审评中心给予省级药品技术审核部门相应的业务指导，而省级药品技术审核部门必须与国家药监局药品审评中心相对应。 2.新药审评机制应与国际相接轨，走国际化道路。在新药商品生产国际化的时代背景下，新药审评机制也必须实现国际化的要求。新药审评实现国际化，一方面要求审评标准的国际化，另一方面则是审评程序的国际化

11、。在具体方面体现如下：一是积极与 WHO（世界卫生组织）合作，实现我国新药审评机制与其基本要求的一致；二是密切关注并积极参与CIH（人用药品注册的国际技术要求）活动。科学合理地采用其技术指南；三是主动宣传我国新药审评体制，让世界了解中国；四是加强与有关国家的政府合作项目的落实；五是在区域性合作组织中发挥更大的作用。 6（三）完善新药审批体系 1.确定新药的审批标准并准确界定其范围。关于新药的行政审批标准和范围的制定，应当在强调促进医药资源市场化的合理配置、保障国家和社会公共利益以及对新药的监督管理原则进行精简和规范的基础上，以新药监督手段进行事前控制的措施对新药的行政审批进行定位，来充分维护社

12、会公共安全及公共利益。除此之外，倘若只需要通过市场机制、社会中介及行业自律管理、事后的监督解决或者不需要行政职权干预的事项，就不应该设立行政审批制度。应当通过制定法律使得新药的行政审批权限缩小，进一步明确新药的行政审批标准及其相应条件，根据招标竞价等角逐方式将有限稀缺的医药资源分配给生产条件好，技术又先进的企业和个人所有。通过这种形式来引导医药产业整体生产力的提高，进而获得最高的社会效益。另外。对新药证书的发放范围应进行科学的限制。在药品批准注册的时候，只有确实符合新药标准的药品，才会发放新药证书予以证明。与此同时，也只有获得新药证书的药品，才需设立药品试行标准以及监测期。也才允许该药使用商品

13、名，真真切切地表现出新药的“新”的含义。 2.对新药的审批程序需进一步完善。政府设立新药生产市场准入制度，其核心是通过行政审批程序以保障药品生产的安全性，但行政审批的目的绝对不是为了刻意给药品生产企业造成障碍。因此，新药审批制度在程序上的合理设计就显得尤为重要。如前所述，我国目前新药审批程序中，药品许可证制度与 GMP 认证制度存在一些重复性的审批条件。在此情形下。药品生产企业获得生产许可需要通过一系列的审核条件。7然而现有的 GMP 规范完全可以涵盖上述几项条件。而且动态的 GMP 认证更具有说服力。由此可见。生产许可证制度并没有太大的意义，而且其在一定程度上增加了企业的负担。因此，新药审批

14、程序中应改革药品生产许可证制度，保留 GMP 强制认证，一旦企业通过 GMP 认证，即可获得生产许可证。 （四）完善新药研发制度 药品安全之直接关系到人类的健康与生命，因此新药研发必须小心谨慎。国际上对新药研发制度的监管主要体现在以下三个方面：第一，新药临床前安全性评价中的“药物非临床安全性研究质量管理规范（GLP） ”；第二，新药临床安全性研究中的“药物临床研究质量管理规范（GCP） ”；第三，新药批准上市后的“药物不良反应监测（ADR） ”。其中。GLP 主要是指在实验室应用实验动物对药品的安全性进行监控的管理规范；GCP 主要是指在人体上对药品的安全性进行临床研究的管理规范；ADR 则是

15、指在新药批准上市后对药物不良反应进行跟踪检测的管理规范。新药在研发过程中应严格遵循以上三大规范。 1.新药研发必须遵循 GLP。GLP 是目前国际上普遍采用的新药临床前研究质量管理规范。1978 年。美国 FDA 颁布了世界上第一部药品安全性评价的研究法规药品非临床安全研究工作质量管理规范 （GLP） ；随后，GLP 管理规范逐渐成为世界药品安全性评价的通行标准。自上世纪80 年代后，世界其它许多国家也都制定了各自的 GLP，建立能够按照 GLP进行新药毒理学实验的安全评价机构。世界各国的 GLP 虽然各有特点，但是基本原则是一致的。国家之间可以通过实施 GLP，达到药品安全性实8验资料、实验

16、数据相互认可的目的。这样就为这些实施 GLP 国家的新药进入国际市场提供了方便条件，但对未实施 GLP 的国家却是无形的技术壁垒。因此，要解决药品安全问题，就必须在新药研发过程中严格遵循GLP。 我国实施 GLP 的时间较晚。1994 年颁布的药品非临床研究质量管理规定（试行） 标志着我国药品监管首次开始适用 GLP 管理规范。2003年，我国对原有的相关规定进行了修正，重新颁布了药物非临床研究质量管理规范 ，这使得我国药品安全性评价标准开始与国际标准相接轨。药物非临床研究质量管理规范的颁布是我国药品安全性评价规范化的一个重要举措。但是，由于我国实施 GLP 的时间较晚，技术人员较少，因此与西

17、方发达国家相比，我国的药品安全性评价规范还有一定的距离，尤其是在毒性病理学研究方面，目前我国缺乏一整套严格的毒性病理学的安全性评价规范。而且，对毒性病理特殊检查的研究不够深入，对毒性病理诊断的质量不高，在毒性病理制剂分析方面不够专业。此外，我国实施 GLP 标准在人员、设备、试剂、动物、药物安全性、药效学和质量控制等各方面尚存在一些急待解决的问题。这些问题造成了我国新药研制过程不够标准化，因而许多新药研究成果不为国际承认。几十年来，我国也曾经先后研究成功 10 多个一类新药，但能够到先进国家注册上市的几乎没有。我国独创的抗疟新药青蒿素不能大范围地占领国际市场就是一个最典型的例子。 因此，我国药

18、品 GLP 还需要进一步完善。我国应在结合现有国情的基础上，参考西方发达国家制定的 GLP 指南，逐步建立符合国际标准的药品 GLP 规范，最终使得我国药品 GLP 具有科9学性、确定性与可行性，并使得我国药品 GLP 能被国际认可与接受。 2.新药研发必须遵循 GCP。GCP 是规范药品临床试验整个过程的标准规范，其内容包括试验方案的设计、组织实施的程序、方案实施的记录、监查、稽查、分析、报告与总结等。GCP 的根本作用在于保证药品临床试验过程的规范化。进一步保障试验方案及试验结果的科学可靠，最终保护接受试验者的健康安全与其他合法权益。 2003 年 9 月 1 日，我国颁布药物临床试验质量

19、管理规范 ，标志着我国正式开始施行药品 GCP 规范。在目前的管理规范下。我国从事新药研发的药品生产企业，在研究药物的性质、制剂、处方、药理以及药代动力学等各种临床研究阶段完成前后的一段时间里，必须获得有关审批机构的批准，才可以着手进行药品的临床试验工作。临床试验的目的是在于检测与考察不同体质的人在大范围使用药品的条件下所产生的药物疗效和不良反应；同时，对相关药品在普通人群或者特殊人群中使用的风险进行评价。目前，我国药品 GCP 存在研究病例相对较少、研究对象的年龄相对集中、筛选期过于严格、使用面过于狭窄、研究目的过于单一等局限性，因此，我国新药研发需要进一步向西方发达国家学习与借鉴，完善我国

20、药品 GCP 的检测规范。 3.新药研发必须遵循 ADR。药品 ADR 检测对于保障药品的安全性与有效性而言可谓至关重要。由于目前医药科技水平与研究能力等方面的局限性，许多药品在发挥其有效性的同时不可避免带来了不良反应。一般而言，药物不良反应是指在使用正常剂量的药物的情形下，人体生理机出现的有害反应或者与用药目的无关的反应。目前，世界卫生组织成立10了国际药物监测合作计划，药品 ADR 监测成为国际上监测药品不良反应的主要手段。 1989 年 11 月，我国成立了卫生部药物不良反应监察中心，并逐步建立了药品不良反应监察报告制度，这标志着我国对药品不良反应监测日渐重视并努力与国际标准相接轨。20

21、04 年 3 月，我国在 1999 年现有立法的基础上，重新制定并颁布了药品不良反应报告和监测管理办法 。我国药品不良反应报告和监测管理办法规定：“ADR 是质量合格的药品在正常的用法用量下所产生的与用药目的无关的或者意外的有害反应，它既不包括假药、劣药引起的反应，也不包括无意或故意超剂量用药引起的反应或用药不当引起的反应。 ”近几年，SFDA 领导 ADR 国家监测中心、省级中心以及省级以下的 ADR 监测中心，共同组建了一个报告网。根据管理的要求，药品生产企业、经营企业以及医疗卫生机构应当逐级（只有在必要时才可以越级）定期上报新药在监测期内发生的一切不良反应以及监测期之后仍然引发的新的、严重的不良反应的药品。 综上所述，药品 ADR 不良反应的报告与监测，一方面可以在很大范围内避免药害事故的发生与蔓延，同时为药品生产企业及时修正与调整药品研发提供指向；另一方面，药品 ADR 检测对维护患者健康起着积极的作用。药品 ADR 检测可以在很大程度上发现新药对于人体的潜在危害，为进一步降低药品副作用保障人民用药安全而提供可靠依据。因此，药品 ADR 检测在药品安全评价方面发挥着至关重要的作用。我国的新药研发需要进一步完善药品 ADR 检测的标准与体系，为最终实现药品安全而保驾护航。