农村公共产品供给的价值失配及其协同策略分析.doc

1、1农村公共产品供给的价值失配及其协同策略分析摘要：随着公共选择理论将“经济人”假说从经济领域带到了政治领域，政府也持有一种追求个人利益最大化的“经济人”观念，其行为目标具有“经济人”的特性。在这种政府经济人法则的潜在驱动下，政府为主体的农村公共产品投资往往忽视公共产品提供的可及性目标，而追求获取公共产品的个人或小团体的目的和利益，追求最大效益的公共产品物质符号价值。于是，农村公共产品供给投资不是体现满足农村生产和生活实际需要和适应农村实际条件的公共产品实际价值，而是更多地体现出了政府“经济人”偏好的公共产品物质符号价值。解决农村公共产品的价值失配问题，要尽可能地在价值匹配上实现公共产品的多重价

2、值评价标准建构和契合、设计完善农民对公共产品的偏好显示机制，从转化维度建构农村公共产品供给的价值协同。 关键词：农村公共产品；价值失配；价值协同 中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：10030751（2013）08004005 一、政府“经济人”偏好嵌入和农村公共产品供给的价值失配现象 公共产品是“任何由集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务” 。按照公共选择学派的创立者詹姆斯布坎南的解释，公共产品伦理目标指向的是它的正外部性。如果反映在农村建设中的公共产品供给范畴里面，公共产品伦理目标应该是以服务“三农”2为关注焦点，有助于政府强化以服务“三农”为中心

3、的服务意识，提高公共服务的质量。但是，有些农村公共产品的生产却偏离了这一公共伦理目标，成为各种“形象工程” 、 “政绩工程”和“面子工程”的物质符号价值的表现形式。 关于公共产品的主观价值与公共供应问题，在边际效用价值论的指导下，公共产品理论以人们的主观效用为价值的标准，赋予了无形公共产品的主观价值，这就使得人们能以统一的货币尺度去衡量对比公共产品的供应费用与所产生的效用间的关系。这里，借用物质符号价值理论的主观效用价值和客观效用价值两个效用价值思想，从政府偏好的视角来阐释公共产品物质符号价值和公共产品实际价值的背离问题，其目的是为了说明现在农村公共产品的投资价值取向正在面临着一个相对分割的问

4、题。随着公共选择理论将“经济人”假说从经济领域带到了政治领域，认为政府也持有一种追求个人利益最大化的“经济人”观念，其行为目标具有“经济人”的特性，并在经济活动中较个体表现地更含蓄更隐蔽。在这种政府经济人法则的潜在驱动下，政府为主体的农村公共产品投资往往忽视公共产品提供的可及性目标，而追求获取公共产品的个人或小团体的目的和利益，追求最大效益的公共产品物质符号价值。于是，有些公共产品公共投资不考虑农户需要和当地农村实际，往往打着新农村建设的噱头，利用公共权力供给浮华无效、劳民伤财但却有可能为自己和小团体标榜的公共产品政绩工程、形象工程。农村公共产品供给投资不是体现满足农村生产和生活实际需要和适应

5、农村实际条件的公共产品实际价值，而是更多地体现出了政府“经济人”偏好的公共产品3物质符号价值。 在经济转型期制度不完善的情况下，更会扩大政府“经济人”的效应，强化公共产品政府供给的物质符号价值，对农村公共产品供给取向形成价值扭曲和效率障碍。一方面农村大量的公共资源得不到有效配置和利用，处于闲置状态；另一方面过分强调公共产品供给的物质符号价值成为当地农村发展的沉重负担，大量的农村低收入群体不能获得农村公共产品供给带来的利益。例如福建省漳州市平和县坂仔镇西坑村号召农民建起别墅，成为当地政府大力宣传的明星“小康村” ，但西坑村却因此欠下 130 多万元贷款，成为当地百姓沉重的负担；浙江省永康市荆山夏

6、村推出了“家家都有别墅住”的村民别墅工程，并声称要做“全国一流”的样板村，结果村民别墅群不仅成了烂尾楼，而且还负债 8000 多万元。甘肃永靖县是国家扶贫重点县，却在公路两边砌了 9 处、总长度 2公里多的高墙。当地政府称作是绿化美化农村环境的“文化墙” ，而农民称作为“遮羞墙” 。因此，农村公共产品供给的“经济人”驱动性供给在考虑投入和产出供给效率的同时，也嵌入了农村公共产品供给的价值背离问题。 公共产品理论将公共财政从单纯的财政收支拓展到支出所提供的公共产品上，从而使公共产品供给延伸到财政活动的终点上，强调社会公众“消费”公共服务时所获得的利益大小，这实质上是考虑公共产品投资供给的财政资金

7、和经费的使用效益问题，即公共产品投入与产出在价值上的对比。但是，如果政府嵌入了农村公共产品供给的“经济人”偏好，而不是政府“道德人”偏好，政府“经济人”合理合法的利益追求4可以成为政府对农村公共产品供给行为的内在驱动力，加上政府利益趋于膨胀的特性又常会使它超越其合理范围，走向农村公共利益的对立面。尤其我国目前农村正处于城乡统筹和新农村建设双驱动的体制转轨时期，农村公共产品供给中可能的利益空间为政府“经济人”自利性膨胀提供了极大的可能。于是，在“经济人”理念的支配和驱动下，政府开始在农村公共产品的生产和供给过程中引入种种“经济人”的非理性特征，在建设示范村、小康村、新农村民居、村改居等农村建设发

8、展模式中，通过诸如道路基础设施工程、文化工程、农村住宅拆建工程和农村生态工程等公共产品项目供给内容，试图在农村公共产品在容量和结构供给上嵌入政府人自身不当利益、政府各级部门及地方对各自的不当利益和政府对于整体的不当利益，导致在政府对农村公共产品供给角色的复杂演变过程中，农村公共产品供给投资行为低效、政府假公济私与政府自我膨胀等“政府失灵”现象产生，农村公共产品的物质符号价值在很大程度上表现为同农村实际价值利益相分离。也许正是因为这一点，有些农村公共产品供给满意率相当高，农村公共产品供给的失效问题被农村公共产品的形象塑造和满意率掩盖了。在农村建设和发展上强调“发展指标上求快” 、 “规模上求大”

9、 、 “标准上求高” ， “闪电式”村改居和农村居民被上楼，靠贷款建别墅和文化广场，搞大面积绿化等。其结果是，农村公共产品在物质符号价值上实现了最大化，但在满足农村生产和生活发展实际价值利益上没有实现最优化。在收入水平低的农村地区，这样的农村公共产品供给的符号象征性价值更大于公共产品实际价5值需求。这不仅是公共产品资源的投资低效，也会造成某些公共产品的功能不能在短期内满负荷满足农村生产和生活利用的消费低效，甚至会导致政府财政危机。因此，农村公共产品供给不能只在名义和符号价值上指向农村和农民，不能在农村各种“形象工程” 、 “政绩工程”等政府“经济人”功利性追求的支配下，使得农村公共产品的符号价

10、值远远超出了其实用价值。如果只有形象和标志意义的符号性农村公共产品，而对农村生产和生活来说可能只是可望而不可及的“花瓶”公共产品，那么，这样的农村公共产品其实已经失去了满足“三农”公共需要这一公共性的本质特征。所以，对于公共产品的提供者政府组织抑或非政府组织，如果这些管理阶层不是来自广泛或者超越经济伦理的边界，那么其提供的产品可能仅仅满足了某一个阶层的需要，而另外的阶层的需要可能得不到满足。 二、价值失配：“利益”对农民选择权的剥夺 过多嵌入政府“经济人”偏好下的农村公共产品供给价值失配现象，不仅意味着农村公共产品资源配置的政府失灵，也意味着农民的社会福利权利受到了侵蚀。从内在驱动力来看，政府

11、为主体的农村公共产品供给偏好的逻辑起点是定位于政府“经济人”的利益追求和农民生产生活需求满足选择权之间的均衡取舍。如果嵌入更多的是政府“经济人”色彩，在利益追求与尊重民生产生活需求满足选择权之间就会优先选择前者，就会导致农村公共产品的符号价值远远超出其实用价值。从应然的角度来看，政府是非经济人，但从组织的实然角度来看，现实中实际的政府组织运作常常有与公共利益相左的独立利益追求，政府自身并没有6一套机制来保证政府不是经济人，政府又并非不是经济人。从政府官员个人来看，毫无疑问是经济人，而现实中恰恰是由于政府官员的经济人行为，才导致作为组织行为的政府的经济人行为。 根据公共选择理论中的政府失灵论的一

12、般理论观点，融入党派经济、利益集团和寻租等多元化复杂利益的公共部门“经济人”偏好，往往会导致个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像理论所说的那样“有效” 。因此，公共部门政府融入“经济人”偏好后的政府失灵的客观属性决定了农村公共产品供给存在低效问题。 假如某个农村村庄整治和乡村文明建设完全由政府来修建、经营，在一定的政策研判和政绩绩效考评目标导向下，政府官员为了通过新农村建设的机会获得更多的货币和非货币收入，获得更多的经济利益和政治资本，政府可能就会采取更多满足

13、政策和政绩目标考核导向的供给方式，背离农村和农民实际条件和需求满足权的供给。例如在村口修一个花费很多钱的大牌坊；重新拆掉农村房子，不顾实际情况搞新农村一条街；农村住宅在厕所内贴瓷砖，在门口建喷泉；村庄重新规划，进行运动式和盲目式的大拆大建等现象。其结果是，不但浪费了国家公共财政资源，浪费了纳税人的钱，同时也违背和伤害了农民的真正利益和需求，造成农村公共产品供给上的效用实现不足，甚至激化农村基层社会矛盾。当然出现这种情况，很重要的根源是与缺乏有效的政府“经济人”治理体制、政府官员提拔管理体制以及与政府目前的职能等方面很有关系。7农村公共产品供给的价值失配损害了农民消费公共产品的选择权，其供给的政

14、府“经济人”偏好式嵌入并没有体现出公平和正义规则中的农民偏好机制。 首先，从政府和农民在农村公共产品供给和消费之间的关系来看，由于公共产品的非排他性，无论农民最初有没有付费，付费多少，都不会影响其对公共产品的消费。在此情况下，或者农村公共产品由于政府“经济人”偏好的动机内容和强弱不同而表现出不同供给内容、质量和规模的可能性，或者政府官员把农民看成素质不高和认知水平低弱的群体，公共产品通过强行动员、硬性摊派的自上而下的“注入式”和“下乡式”做法实行供给。而农民公共产品一旦供给，无论好坏农民都只有接受，即存在强制性供给消费。因此，农村公共产品供给的有效性在于政府供给方能够把握和认知农民的公共产品消

15、费偏好，在力求政府追求其利益最大化和所辖地区或领域农村的公共利益增进相统一的基础上，让农民来选择公共产品的供给或者至少能够在公共产品的供给决策中引进农民的参与和监督程序。但事实上，在我国目前新农村建设中的农村公共产品供给中虽然不断强调和优化农民的参与、监督和偏好显示，但政府为主体的主导性供给方式并没有发生根本改变。除了农村组织内部以“一事一议”方式供给公共产品以外，在政府供给层面，农民在很多公共产品面前仍然处于一种“即给即受”的强制被消费地位，没有选择自由和意愿诉求通道。政府提供公共产品时，不仅不愿意和农民讨论和征求意见，而且规避农民偏好。其中，在政府与农民之间正是嵌入了一个“利益场”的公共产

16、品供给和消费关系，从而在本来公平、正义和理8性的供给和消费关系上增加了强制性和非平等性的限制条件，处在权力强势的政府拥有绝对的信息权和供给决策权，处在权力弱势的农民由于信息的不对称和缺失以及文化素质不高造成没有完全的“讨价还价”的权利，政府在利益面前有意识淡化对农民公共需求选择权的关注。加上农民与政府之间交换公共物品的方式是间接的而不是直接的，农民在得到公共产品时，不能够做出获得的农村公共产品的收益与其成本是否成比例的直观比较，这也模糊了农民对公共产品供给的参与监督意识，减小了参与监督力度，直接导致了农村公共产品的价值失配。 其次，从政府对农村治理的体制应然角度来看，在加快新农村建设和加快城乡

17、一体化发展战略下， “集权型” 、 “压力型”的行政管理体制使得各级政府面临着沉重的农村社会公共产品供给压力。上级政府为了完成自身的发展目标，往往会给下级政府施加压力，形成了“压力型体制” 。这种压力型体制反映到农村就是各级政府将事权下移，最终都落到行政链条最低端的乡镇，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。乡镇政府只能选择对上负责，调动一切资源来完成上级下达的各项指标任务。同时对乡镇政府政绩的评价以及干部个人的升迁权掌握在向乡镇分配任务的上一级政府，而不是直接与政府行为有利害关系的农民。上级政府不重视，一票否决制等因素

18、致使乡镇政府官员向农民提供真正实际价值的公共产品的激励性不足，而更多的是强调高速度、超水平，超越有限的财力，通过提供体现出更多符号价值意义的公共产品，在辖区乃至更大的范围内获得声誉来谋求政治资本。这种政府外生的行9政管理压力体制和内生的政治资本诉求的契合可能会带来更大更多的农村公共产品的价值失配。 最后，从政府对农村公共产品供给考核的视域上来看，目前，虽然各级政府采取了招投标、委托承包等一系列公私合作手段来提高农村公共产品的供给效率，但是在新农村建设中，政府投资仍然是农村公共产品供给的主导性主体。在这种政府主导性供给主体中，一方面，由于政府供给没有竞争对手，也没有竞争机制，更没有或者很难进行公

19、共产品投资成本与收益测定。另一方面，政府作为公共部门，其目标并非利润最大化，而是机构及人员规模的最大化，以此增加升迁机会和扩大势力范围。因此，这些问题的存在导致了政府供给农村公共产品的重复建设、配置低效、资源浪费等低效率问题，造成与供给数量、质量和结构失配的农村公共产品，农村公共产品的价值失配现象更为加剧。 三、多重价值评价标准契合、偏好显示和转化性：农村公共产品供给的协同策略选择 农村公共产品供给的价值失配现象是政府“经济人”嵌入下出现的一个两难问题，尤其是在市场化过程中可能更为严重。如农民不信任政府、农村公共投资风险增大、农村干群矛盾激化等等。实质上，农村公共产品的价值失配就是公共产品在政

20、府投资行为和农民消费行为之间出现价值认识和需要契合方面配置不合理的问题，而尽可能地在价值匹配上实现公共产品的多重价值评价标准建构和契合、政府和农民偏好显示机制和转化性的协同行动策略范式，则可能是一个有效策略选择。 首先，确定农村公共产品供给多重价值评价标准。一方面，农村公10共产品的多重价值评价标准建构和契合是通过建构政府公共投资和农民消费两个层面建构农村公共产品多重价值标准体系，在分别独立评价基础上，考量二重价值的契合程度。另一方面，农村公共产品供给评价一般用效率来衡量，从效益成本的经济价值评价标准来看，布坎南公共选择理论中提出了“政府失灵”的主张，反映到农村情境中，就是在农村经济社会建设中

21、存在着众多以追求自身利益最大化为行为动机（政绩）的多层级、多部门政府行为主体，他们往往通过政府预算扩大、机构扩大和成本增大的手段来实现自身的效用最大化。其结果是政府对于农村公共产品的供给投资有可能是低效的。如果采用社会学、生态学、伦理学、心理学的价值标准，农村公共产品的供给效率更应该转向农民消费公共产品后的适应价值、社会价值和生态价值所得，转向农民和农户使用之后的具体心理感知满意度，社会效益和持续累积满意度是其目标追求。如此评价农村公共产品供给效率，单纯从经济学成本（投入）效益（产出）框架下的公共投资公共资本公共产品供给绩效的评价逻辑难以进行。因此，评价农村公共产品的供给效率需要解决的关键问题就是如何站在不同的视角逻辑起点，确定评价标准的问题，选择任何一种逻辑起点和评价标准进行评价，农村公共产品的价值考量均是不充分、不全面。因此，确定农村公共产品的价值评价标准应该从多元理论逻辑视角出发，采用耦合的多重评价标准框架，并不仅仅是经济价值和社会价值，还包括伦理价值、生态价值和农村发展战略适应价值。 其次，设计完善农民对公共产品的偏好显示机制。公共产品的需求