农村建设用地的产权特征和实现路径.doc

1、1农村建设用地的产权特征和实现路径摘要：农村经营性建设用地是最后进入市场，又具有举足轻重作用的关键要素。农村经营性建设用地实现市场化，意味着它将与所有活跃于市场之中的生产要素一样，具有产权属性。因此，农村经营性建设用地入市，必须在产权主体、产权用途选择、级差地租和产权移动性等方面明确其产权特征，同时，由于农村经营性建设用地与其他生产要素不同，具有较强的公益特性，所以，要加强市场的准入与监管，健全产权主体与收益分配制度，疏通入市途径与方式。 关键词：农村建设用地；产权；特征 中图分类号：DF459 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2014）01-0005-06 作为人类财富之母的土

2、地是人类最基础的生产要素。农村经营性建设用地实现市场化，意味着它将与所有活跃于市场之中的生产要素一样，具有产权属性。本文将重点讨论农村经营性建设用地赋予产权特性的必要性，以及作为产权的农村经营性建设用地的特征和产权实现的路径。 一、明确农村建设用地产权属性的必要性和紧迫性 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这是我国全面深化改革的重要战略部署，宣告了我国农村一场土地改革的开始。 2（一）农村经营性建设用地市场化是深化经济体制改革的必然 自 20 世纪 80 年代改革开放以来，我国

3、经济逐渐进入市场经济轨道。改革开始时集中在产品市场化，以后逐渐实现要素市场化，除了农村经营性建设用地之外的各种要素已基本实现市场化。作为最重要的市场要素之一的土地要素至今未能完全实现市场化，主要原因是与其他要素市场化相比，涉及要素实际控制者的利益更强烈，因此其市场化举步维艰。从 20 世纪 80 年代起步至今经历 30 年农村建设用地的市场化尚未实现，其过程可以分为两个阶段：一是非农建设的使用阶段。20 世纪 80 年代中期，鉴于农村工业大规模发展，中共中央、国务院颁布关于进一步活跃农村经济的十项政策 ，允许农村合作经济组织按规划建成的店房及服务设施自主经营，可出租，但不得出让、转让集体土地使

4、用权。然后在不少地区特别是沿海地区，由于经济发展的实际需要，不少农村集体建设用地以转让、入股、联营、出租和抵押等多种形式自发流转，这种流转无序、无规则，只能处于“地下”隐形市场流转交易。 二是流转试点阶段。2008 年党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场” ，农村建设用地的流转先后在重庆、四川、广东、安徽和浙江等地试点，取得不少有益的经验。但这些经验比较模糊，有局限性。如有的规定农村建设用地不能用于商品房建设，有的规定农村建设用地只能在当地较小的范围内流通，更多地区规定农村建设用地必须办理国家征地手续之后才能流通。 全面深化改革经济体制的核心是资源配置由市场决定。市场决定的3

5、前提是要素必须入市。显然农村建设用地制度的改革落后于整个改革进程，成为改革的瓶颈。在全面深化改革的大背景之下中央提出“城乡统一的建设用地市场”的决定，是建设“更加成熟更加定型”的市场经济体制的必然要求。 （二）农村经营性建设用地市场化是政府职能转变的需要 在非市场经济条件下，凡是利用农村土地建设的均为政府和国有企业，自然必须国家征用，让集体土地变性为国有土地。实行市场经济后，使用农村土地特别是农村建设用地者不只是政府和国有企业，还有民营企业、国外企业和集体经济，为什么依然只有国家征用后，才能使用这些土地，为什么不能像其他要素一样实现市场化？原因是错误地以为只有政府在资源配置中居于主导地位，才能

6、保证市场经济的社会主义性质，于是政府仍然保持着强大的行政垄断权力，控制着一切“制高点” 。由政府支配主要的经济资源，包括农村建设用地资源，也成为理所当然。 政府征地垄断的土地制度虽然在改革开放初期，曾通过廉价的土地和劳动力资源，为换取境外的技术和资金起到一定的积极作用，但是随着市场经济的深入发展，负面效应也日益显露：首先是强化了寻租活动，导致腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大，社会矛盾激化。一些地方政府把农村土地作为预算外收入的“土地财政” ，逃避人大的监督。个别官员在土地审批过程中利用职权，通过改变土地出让、规划条件以及施工许可的条件，谋取个人好处。其次是降低了土地的利用效益。农村土地所有权属于

7、农民，但处置权实际上属于地方政府。不属于自己的财产处置时往往不心痛，一些地方政府为了“招商引资” ，为了形象工程与政绩工4程，不惜以零地价相送投资企业。即使是后来中央政府明令禁止低价出让土地，仍然以返还土地出让金或财政补贴等各种手法变相低价出让土地。不放弃政府对于使用农村建设用地的垄断，就不可能真正体现其应有的产权属性并使其得到有效的保护，更不可能通过市场竞争提高土地要素的利用效率。 （三）农村经营性建设用地市场化是加速城镇化的客观需要 当前我国城镇化发展迅速，城镇化率由 1978 年的 1582%已经提高至2011 年的 512%，到 2011 年底，我国的城镇人口达到 6.9 亿人。如果按

8、照国际通行的城镇化率在 30%以下为初期发展阶段，30%70%为中期加速阶段，70%以上为后期成熟发展阶段的划分，中国城镇化已经进入了中期加速发展阶段。进入加速发展阶段以后，城镇化发展异常迅速。根据我国“三步走”的总体战略部署，2050 年达到中等发达国家水平时城镇化率将达到 70%以上。在未来 37 年中，每年将递增 0.54%。如果当时我国人口 16 亿人，将有 11.2 亿城镇人口。 现在世界城市人口密度最高的为国际性大都市，一般 1 平方公里在1 万2 万人，11.2 亿城镇人口需要城镇面积在 11.2 万22.4 万平方公里。随着我国工业化和城镇化的发展，我国城镇面积迅速扩大。199

9、0 年中国城市的建成区面积只有 1.22 万平方公里，到 2010 年，已经达到4.05338 万平方公里。如果到 2050 年完成我国城镇化 70%的目标，至少还需要大约 7 万平方公里的建设用地。7 万平方公里的建设用地哪里来？不能再将希望寄托在大量利用耕地上。一方面，从长期看，我国农产品仍将处于供给紧张状况，18 亿亩基本耕地是不可动摇的底线。另一方面，5我国城镇化对于农业土地利用的规模越来越大，1990 年到 2000 年期间，动用了农业用地 770 万亩；2000 年至 2010 年期间，动用了农业用地1900 万亩，后 10 年比前 10 年增加了一倍还多。我国是一个农业土地资源稀

10、缺的国家，承受不起城镇化对于农田无限制地大规模的利用。 与西方已经实现城市化的国家不同，我国处于城镇化加速发展期，在大量农民离开农村后，原来由农民自有自用的农村建设用地有了富余，可以成为城镇化建设用地的来源。经中国科学院地理资源研究所区域农业与农村发展研究中心测算与评估，到 2020 年，全国空心村综合整治潜力可达 757.89 万公顷，约合 1.14 亿亩，即 7.6 万平方公里，农村土地中的非耕地大约占农用地总量 22%30%。若拆并、搬迁集中修建住宅，可以腾出近 2/3 的农村集体土地中的非耕地，以解我国城镇化的燃眉之急。明晰农村建设用地的产权，就可以激活农村建设用地在我国城镇化建设中的

11、贡献力。 （四）农村经营性建设用地市场化可以增加农民财产性收入 改革开放 30 年我国持续以 9.8%的增速发展，创造了世界奇迹。在推动增长的动力之中，农民劳动力和农村土地资源的投入是两个最重要的因素。其中从农民征用来的土地价值的差价高达 20 万35 万亿元，但是按照土地管理法规定，农民土地被征收之后，最高不超过这块地之前平均年产出的 30 倍。结果农村集体的土地以白菜价征用，以黄金价出售，农民所得无几。虽然近 30 年来农民收入有不小的增长，但是与城市居民收入相比，仍有巨大的差距。 解决农民增收问题是“三农”问题中的重中之重。 “赋予农民更多财6产权利” ，这是十八届三中全会提出的一大亮点

12、。农村建设用地赋予产权属性之后，农民宅基地和经营性建设用地通过转让、租赁等方式可以为农民增加可观的财产收益。无论对于离开农村进城非农就业的农民工，还是继续留在农村从事农业的农民，都会带来不薄的收益。 二、农村经营性建设用地的产权特性 产权是所有制的法律形式。单独的财产所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权以及它们的集合均可以成为产权。农村经营性建设用地除了具有诸如经济实体性、可分离性、流动具有独立性等一般产权的特点外，还具有自己的特征。 （一）农村经营性建设用地的集体所有 农村建设用地是随耕地一起在 20 世纪 50 年代高级社时期成为集体所有，农民的宅基地虽然稍晚一些，接着也为集体所

13、有。不同的是宅基地虽然为集体所有，但可以长期归农民使用。1984 年后，全国农村普遍实行了家庭承包责任制，耕地经营承包权归农民。农村的经营方式改变了，但农村集体经济制度不变。农村建设用地市场化并不改变农村土地的集体所有性质。问题是现在农村集体所有制度，缺乏与土地产权相适应的经营机制。结果是长期来对于农业集体所有制的不尊重，并不合理地剥夺了农民应得的利益。 十八届三中全会的一个重要举措是实行农村建设用地的经营权和所有权分离、使用权和经营权分离。一方面保留土地公有的性质，即保持劳动群众集体所有（不是共有，我国民法中共有权的概念只限于公民、法人的财产所有权，不涵盖农民对农村土地的所有权） ；另一方面

14、通过经7营权跟所有权分离，赋予农村经营性建设用地的各种使用权予产权身份，使之既可以进入市场，又可以通过股份等方式与农民的权益相联系。这样农民既对土地享有最终所有权，同时又可按份享有经营性产权，农民对于土地产权主体的地位就会具体、充实，不空位。农民就有权对集体土地的使用发表意见，进行监督，要求权益。农民还可以依照集体内的民主程序行使其作为委托者的各种权利，真正使集体组织的管理者只成为他们的代理者，其行为接受农民的监督。 （二）农村经营性建设用地用途的私有性和公共性 产权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。具有产权并不意味所有者对该产权具有全部的权利。产权某种程度上是行为

15、的选择权，作为农村建设用地的产权的行为选择权取决于农村建设用地用途的私有性和公共性。 一方面在市场经济条件下，无论是城市还是农村，无论是一产，还是二三产业中，土地作为基本生产要素是具有排他性的产权。因为排他性，获取产权必须付出对价，这就促使使用者珍惜它，重视它的利用效率。另一方面，土地作为人类的基本生产条件又是公共的，非排他性的。究竟某块土地是用于农耕还是建筑必须服从社会性的安排。即便是耕地，由于农业生产品粮食是人类生存的基础，也存在非排他性的一面，如当粮食紧缺时国家就可以给予一定的干预。 土地上述的双重属性在实际中通过不同利益集团的竞争和博弈中得以体现，缓解双方竞争的关键是寻找到其中的平衡点

16、，而平衡点又必须通过能综合和协调社会总体利益的政府，通过科学而权威的规划来实现。8以前我国对于土地管理，过分偏重于土地的公共性，忽视其产权属性，片面地以为凡是符合国家利益、公共利益和社会利益，土地所有者和使用者必须牺牲局部利益，结果无法激活土地的商品属性，也无法有效提高土地的利用效率。十八届三中全会决议，承认农村集体建设用地进入市场的产权属性，并不是放弃政府基于国家长远和整体发展需要，通过规划管理土地。 （三）农村建设用地用的级差地租 地租可以分为绝对地租、级差地租和垄断地租。所有地租均是土地所有权在经济上的实现。与土地相关的地租，除了农业地租外，还有矿山地租、建筑地段地租等形式，这些地租的具

17、体内容有区别，但本质一样。凡租他人的土地必须缴纳地租为绝对地租。鉴于土地有质量区别以及由此产生的使用效率上的差异，质量优的土地必须缴纳更多的地租，由此而超过绝对地租的部分为级差地租。 关于级差地租现在有不少争议。有人认为土地建设用地不存在丰度，只有地理位置的差别。有人认为农业、矿产和建筑的效能不同，由此将这些级差地租独立并叠加起来，形成级差 2、3、4 等一系列级差地租。有人认为如政府建设地铁，改善交通状况，使周边地价大幅上升，这些区域环境改变拉大的级差地租，应该排列于现有级差地租 2 之后形成级差地租 3。根据当今实践，丰富马克思级差地租理论是必需的，但是马克思级差地租理论框架没有必要改变。

18、虽然农地、矿藏和建设用地的级差地租表现的形态不同，但是形成级差地租的 3 种条件，在本质上是相同的： 1.土地丰度 9表现在农地中即为肥沃程度的差别，表现在矿山中即为矿石的品位和储量的差别。表现在建设用地为地质水文条件的差别（认为土地建设用地不存在丰度不符合实际） 。不同地块对于这 3 类使用效能不同，因而丰度也不同。这 3 类使用效能不同的土地表现的地租形式不同，但都表现为土地效用的可利用程度。因此没有必要将这些级差地租独立并叠加起来，形成级差 2、3、4 等一系列级差地租。当然土地所有者究竟可以利用这些土地的何种效用受政府规划的限制，但是这些不同种类效用程度差异是客观存在的。平时我们所指的

19、土地丰度，特指规划所允许利用的土地效用的丰度。 2.土地位置的差别 土地位置的差别本质上土地的区位差别。如农地离村落和市场的距离，建设用地和矿藏所处的地位，有利的地理位置可以节省交通费用和人们的时间，因而可以提高收益。其中建设用地的地理位置更为重要，适宜的地理位置可以方便生产和生活，节省交通和能源费用，而且有利于产业和人群的集聚，但是这些差别均包含在土地的区位差别之中。由于区域环境改变而产生的地租已经包含其中，没有必要再增加一个新地租。 3.在同一地块上连续投资产生的劳动生产率的差别 这是取得土地产权的经营者，通过自己的资本、劳力和智力的投入而产生较高的极差收益。马克思按级差地租形成的条件不同

20、，将级差地租分为两种形式：土地丰度和土地位置形成级差地租第一形态（即级差地租 1）和在同一地块上连续投资产生的劳动生产率形成级差地租第二形10态（即级差地租 2） 。不同的地租归不同所有人收益。绝对地租归土地所用人收益，农村建设用地进入市场之后产生的绝对地租自然归农村集体组织，而不是国家收益。级差地租 2 原则上归土地经营者收益，只是在下一轮合同价格的博弈中，所有权者可能会通过提高地租价格的方式，使其转移为所有权者的收益。较为复杂的是级差地租 1 的收益分配。地租 1 中土地丰度引起的级差地租归所有权者。级差地租 1 中由于土地位置的差别而引起的地租，大部分归社会，小部分归所有权者。因为这部分

21、收益主要为土地的区位条件所产生，即主要为城市基础设施和人文环境所造成。当然市场经济承认机会，这也是土地所有权者由于土地先占而享有的天赋特权，因此小部分收益应该归所有权者。 （四）农村经营性建设用地用产权的流动性 农村建设用地一般依附于农村村落，农村村落布局又服从于传统的农业生产方式而具有分散、小规模的特点。城镇建设则服从于现代产业和城市居民生活方式，虽然城镇规模有大中小不同，但与农村村落相比，比较集中和规模大。然而土地资源是固定不可移动的，除非毗邻城镇建设区域，其他地区的农村建设用地如何进入城镇建设领域是一个难题。落在城镇化规划地区的农耕土地，并不是在自然属性上不能建筑，而是由于我国人多地少，为了保证耕地面积不减少，而有限制性条件。即采用农耕土地为建设用地必须有其他地区新增同质量的农地相补偿的要求。一方面在甲地城镇建设规划区域的农田，如变性为城镇建设用地，苦于没有新增农田给予平衡；另一方面在乙地具有建设用地允许建设又