农村集体经济组织创新与农民增收问题的思考.doc

1、1农村集体经济组织创新与农民增收问题的思考摘要：农村社区股份经济合作社是一种新兴的农村集体经济的实现形式，也是一种过渡性质的经济组织形式。随着农村集体经济实现形式的深刻变化，创新农村集体经济的组织形式、创新农村的社会管理模式及集体资金的市场化运作模式，已成为搞活农村经济与农业增收的关键环节。 关键词：集体经济组织；股份合作社；治理结构；制度变迁；集体经济；私营经济；体制改革 中图分类号：F321.42 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）06-0064-06 一、引言及文献综述 近年来随着经济和社会的发展，一些地区，尤其是经济较发达地区的农村集体经济的实现形式已经发生了深刻

2、变化，即由传统的带有行政性色彩的集体经济组织开始向具有独立市场主体地位的集体经济组织形式转变。转变的主要形式之一是农村社区股份经济合作社。虽然社区股份经济合作社没有在全国大范围的推广，但是其作为适应农村生产关系变化而出现的一种新型集体经济的实现形式具有一定的生命力。在理论上，这种新型的社区股份经济合作社需要进一步的研究。基于此，笔者实地调研了成都市温江区万春镇天乡路股份经济合作社，并从产权基础、治理结构、法律地位、组织绩效、发展的可持续性以及对农民增收的贡2献等方面对天乡路股份经济合作社进行了深入的剖析。 在农业中应用合作社的思想，最早是由 Sapiro 和 Nourse 两位美国学者提出的。

3、后来该思想被应用到了农业生产的各个环节，形成了各式各样的供销合作社、生产合作社和综合性合作社等。 在我国，20 世纪六七十年代实行的生产队模式其实质就是政经合一的合作社形式。目前，国内学者对合作社的研究主要集中在两个方面，一是专业合作社，二是股份经济合作社。下面分别给予介绍。在国内，郭红东、钱崔红（2005）综述了合作社理论1，而王军（2010）则综述了合作社治理问题2。赵鲲、门炜（2006）从组建主体、经营过程、决策权分配、作用目标、退出机制和财产组织形式六个方面比较了合作社与有效责任公司的不同点3。应瑞瑶（2006）以江苏省泰兴市七贤家禽产销合作社为例介绍了专业合作社成长的三个阶段：起步、

4、规模性成长和纵向成长4。黄祖辉、扶玉枝、徐旭初（2011）用 Bootstrap-DEA 模型分析了浙江省农民专业合作社的效率问题，认为纯技术水平、合作社负责人的企业家才能和成员的人力资本水平等是影响合作社效率的关键因素5。一些学者还介绍了国外合作社的发展情况，如国鲁来（1995）6、刘文璞、杜吟膛、陈胜华（1997）7、苑鹏、潘劲（1998）8、杰克.尼尔森（2000）9、张刚峰、于薇薇（2003）10、冯开文（2007）11分别介绍了德国、瑞典、以色列、台湾、美国、意大利特伦蒂诺省、印度的合作社的发展经验。 与专业合作社不同，社区股份经济合作社是一种新型的农村集体经济的实现形式，它既具有专

5、业合作社的经济功能，又具有社区性质的社3会功能。在我国，最早对现代意义上的农村股份经济合作社做出理论解释的是蒋励、彭力（1992） ，他们研究了广东省出现农村股份经济的社会和经济背景，概括出来三类农村股份经济类型：集资新建的股份经济、集体经济改进为股份机制和个体、私营经济体参股集体企业，并认为农村股份经济兼有股份制和合作制的一些特征12。芮黎明（2004）分析了无锡市村级股份经济合作社的案例。他认为股份经济合作社是社会主义市场经济条件下实现农村集体经济的一种新的组织形式，并且提出了社区股份经济合作社改制成功的几个关键环节：清产核资、设置股权、量化股份、制定章程、建立机构、分配收益等13。四川省

6、社会科学院课题组（2009）分析了成都市温江区“两股一改”的案例，提出社区股份经济合作社仅仅是一种过渡形式的农村集体经济的实现形式14。孔有利、刘华周（2010）以江苏省的村级集体经济股份合作社为对象，从所有权、控制权和剩余索取权三个角度剖析了股份经济合作社的产权问题15。丁关良（2011）认为农村股份经济合作社作为实现农村集体经济的新型的组织形式是一种可以适应我国当前农村地区情况的最好的模式，但是在实践中需要解决社区股份经济合作社的法人地位、内部治理、领导人监督和财产分配等问题16。 从以上的分析可以看出学者们对农村股份经济合作社这一新兴组织形式的理论分析还是较多的，但是对社区股份经济合作社

7、形成过程中的公平性、组织的可持续发展、对农民的收入增加影响等方面却鲜有人做详细的考察。为此，笔者专门调研了成都市温江区万春镇天乡路社区股份经济合作社，并从产权基础、治理结构、法律地位、组织绩效、发展4的可持续性以及对农民增收的贡献等角度对股份经济合作社进行深入的剖析。 二、温江区“股改”的源起与发展 随着工业化和城市化的推进，温江区作为成都市的“后花园” ，也面临着两大转变，即传统农业向现代农业的转变；农业社会向现代工业社会的转变。为了及早实现两大转变，在借鉴宁波市江东区提出的“一化三改造”经验的基础上，温江区政府早在 2003 年就在部分村社试点了“股改” ，即农村资产的股份化改造，农村土地

8、的股权化改造，其目的是为了盘活农村集体资产，以便获得财产性收益；同时也为了尝试土地的集中经营，产生规模经济。 2007 年，随着成都市的农村土地“产权”改革的启动，温江区又进行了“产改”的试点。 “产改”的主要内容是对农村土地进行“确权颁证”。确权，一方面是对农村各类土地的确权，另一方面是对农村集体资产确权。对农村各类土地的确权主要是利用卫星等高技术测量方法对原来农村集体的整片土地进行测量，同时对农户所承包和使用的耕地和宅基地等进行了物理边界的确定。确权以后，不仅农民所承包和使用的土地边际清晰了，而且集体所有的土地比原来多出了几乎 30%，这部分多出的土地被称为“未确权地” （当然， “未确权

9、地”的处置问题一直是悬而未决的） 。对农村集体资产的确权是对农村集体的资产，主要是现金、固定资产、债权的清理和量化。颁证，就是对已经确权后农民的耕地、宅基地和房屋给农民颁发土地使用权证、宅基地使用权证、房屋所有权证等权利证书。 “产改”完成后，温江区政府又继续推进了“股改” ，5并明确提出了“两股一改”的改革方向。 “两股一改”具体来说就是农村集体资产股份化，即以队或者村民小组为单位，以农村经济组织的成员资格和“农龄”为依据对集体经济组织拥有的净资产进行股份量化；农民的土地股权化，即以队或村民小组为单位，以农村集体组织的成员资格为依据对农村集体土地收益权进行“折股量化” ；转变农民身份为主要内

10、容的农村改为社区方式，以创新集体经济组织形式，完善其治理结构。在“两股一改”过程中，主要采取了以下改革措施。 （一） 集体资产采用市场化运作模式 在集体资产量化的基础上，将集体资产分级并打包，出租或出售给承包商进行集中经营。这些承包商主要是引进的一些外部老板，他们负责资产的经营，在规定的期间向发包的集体交付事先谈判好的租金。 一个典型的案例是万春镇天乡路社区的“国色天香”大型游乐园项目。为了综合利用集体资产和土地，社区在上级政府的帮助下引入了由置信集团投资的“国色天香”大型游乐项目。该项目主题公园占地千余亩，餐饮、住宿、文教等配套设施齐全，是国家“AAAA”级景区。在该项目的土地使用方面，政府

11、采取了整片出租的形式，为了规避市场风险，合约中规定承租方交付的租金与实物挂钩每亩地每年交付以 1 200斤大米为基数，以当地商铺出卖的中等米的市价折算后的货币总额为租金。为了利用市场机制壮大集体经济组织，天乡路社区还在“国色天香”项目的周围进行了配套设施的投资，主要是一些经营性设施的投资，并鼓励周围的农民提供相应的餐饮和住宿等服务。 在集体资产股份化和土地股权化的改革过程中，改革者（政府官员6和农民等）最深刻的认识是“产改”是“股改”的基础。因为清晰的产权界定是农民入股或进行土地流转的前提。 （二）创新集体经济组织形式 在“确权颁证”的基础上，成立农村股份经济合作社。股份经济合作社原则上以农民

12、“自愿”入股为基础，在地方政府的倡导下，农民将自己手中已经量化的土地使用权和集体资产所有权入股形成的新型农村经济组织。以天乡路社区为例，天乡路股份经济合作社成立于 2007 年 10月。成立之初，有 1 104 户农户入社，合作社共有成员 2 131 人，农地153.22 公顷（2 298.37 亩） 。股份经济合作社负责将土地集中起来后统一将土地出租给有资金和技术实力的土地承包者。目前集体经济合作社主要是以“组” ，少量的以“村”为单位组织。土地的承包者承包的土地以种植花卉苗木为主业。股份经济合作社还将集中后的农户商铺（8 平方米/人，共计 3.6 万平方米）和 1.2 公顷（18 亩）集体

13、建设用地统一出租给金川公司。商铺的租金采取阶梯式定价模式，即第 1 年为 5 元/平方米，2 年后为 13 元/平方米，此后每 5 年按 5 元/平方米月的方式递增，租期为 20 年。1.2 公顷（18 亩）集体建设用地用来修建农贸市场，其所有权归股份经济合作社，经营权免费转让给金川公司。但是，金川公司需要每年向股份经济合作社缴纳 18 万元33 万元不等的土地使用权租金。另外，天乡路股份经济合作社还成立了自己的公司卫鑫公司，其主要负责绿化、物业管理等业务。 （三）创新农村的社会管理模式 具体做法是实现农民向市民的转变，实现农村向社区的转变。即在7交通和地理位置好的地方统一建立居住区，按一定的

14、规则分配住房给当地农民居住。在其过程中，农民需要放弃其宅基地来换取一定面积的房屋。政府负责土地的平整或置换，在连片的集体建设用地上引进投资项目或者是对外集中流转。按照每人 8 平方米的标准，社区还会分配商铺给个人，但是这些商铺一般是集中后由集体统一转租，通过向商铺的运营公司收取租金来向商铺的所有者分红。在这个制度变迁过程中，不仅农民的身份发生了变化，即由村民转变为了市民，而且其享受的权利和公共资源也发生了变化，其可以实现自由迁徙，同时可以享受均等化的医疗和社会保障等公共服务。农村变社区的过程，改变了传统的农民经社合一的管理模式，实现了社会管理职能和经济职能的分开。社区委员会专司社会管理职能，而

15、股份经济合作社专司经济职能。这样做的好处是有利于实现集体经济组织在经济决策上的独立性、自由性，防止农村基层政权对其进行过分干预；有利于实现社区公共物品的集中供给，增加公共品供给的数量，提高公共品供给的质量。 三、天乡路社区股份经济合作社的结构解析 温江区“两股一改”的亮点之一是创新了农村集体经济发展的组织形式，成立了股份经济合作社。在股份经济合作社中，主要有两种入股形式。第一种形式是农民以手中的农地使用权入股，成立土地股份经济合作社。土地股份经济合作社负责将集中起来的土地进行流转，流转的方向主要是引入外来的农业投资者。第二种形式是农民以所有的集体资产和商铺的所有权入股，形成资产型股份经济合作社

16、。股份经济合作社负责集体资产和商铺的管理、招商引资或者再投资等。这两种类型的股8份经济合作社往往是合二为一的。股份经济合作社有什么特殊之处？在表 1 中我们列举了天乡路股份经济合作社的一些结构性特征。接下来我们将结合表 1 的部分内容和现实情况对股份经济合作社开展分析。 （一）组织形式 股份经济合作社是基于农民的资产和土地入股而形成的新型经济合作形式。它不同于传统的农村集体经济组织形式。因为传统的农村集体经济组织形式是以“公共公有”为基础的，土地所有权是集体的，农民只拥有土地的承包经营权或者是使用权，他一旦退出集体，则集体可以自动收回其土地使用权。而股份经济合作社是以“按份共有”为基础的经济组

17、织，农民以土地使用权入股，实行按份共有，农民可以在相关的制度约束下自由行使进入和退出的权利，其本身的土地使用权不受损害。从“共同共有”向“按份共有”的转变真正体现了农民的集体成员身份，有利于农民依靠集体经济组织实现其经济上的选择权和收益权。 （二）治理结构 为了完善股份经济合作社的治理结构，一般会选举成立议事会、董事会、监事会和集体资产管理委员会，其中议事会负责合作社重大事务的决策，监事会的职能是监督议事会成员的决策和执行行为，集体资产管理委员会则负责集体资产的管理工作。权力分立和制衡型的治理结构设计有利于防止徇私舞弊行为的发生，也有利于合作社决策的科学性和分配的公平性。另外，为了防止公权力的

18、干扰， “三会”里一般不允许现任的村干部参与。 （三）法律地位 股份经济合作社不属于现代的公司制形式。现代公司一般是具有民9事权利能力和民事行为能力的法人主体，其设立需要在工商行政部门登记，并需要承担缴纳税收等义务。股份经济合作社不具备法人资格。由于涉及到破产等问题，目前法律也不允许此类组织在工商部门登记获得法人资格。股份经济合作社虽然从传统的政社合一的集体体制下解放了出来，实现了经济上的独立，但是却没有取得合适的法律地位。温江区的做法是依据在技术监督局备案的农村集体组织的原代码进行登记，成立股份经济合作社，然后利用股份经济合作社的土地和资产等注册成立公司（如卫鑫公司） ，取得法人地位。虽然通

19、过这样的迂回方式，股份经济合作社通过成立公司取得了法人地位，可以实施民事行为，如可以利用其资产进行抵押或者是贷款，但是破产风险问题一直是困扰他们的难题。因为农民的土地经营，国家法律是不允许其进行破产清算的。由于不拥有资产独立的所有权，股份经济合作社在实践中最大障碍就是法律没有赋予其独立的法律人格。 （四）分配问题 股份经济合作社中涉及到三类分配问题。首先是合作社初始成立前的集体资产的分配问题，它涉及到集体资产的量化、作价评估和分配问题。为了实现初始资源分配的公平性，天乡路社区的做法是聘请外部的中介组织进行集体资产的评估，由议事会等自治组织进行分配方案的决议。其次是合作社运行中收入的整体分配问题

20、。为了保证入社农民的收益权，也为了实现集体经济合作社发展的可持续性，需要从整体上设计合理的收益分配机制。在万春镇天乡路社区，股份经济合作社的年收益一般会分为积累和分配两部分，各占 50%。积累部分主要用作公积金（30%） 、10风险基金（20%）等；分配部分作为“股利”分配给农民。积累部分是为了实现合作社的可持续性作风险准备，而“分红”则是为了满足农民入股的原始动力增加收入。再次， “股民”的收入分配问题。合作社的收入来自于经营性收入和资产等的租金收入。依据农民所占的土地股份和资产股份，股份经济合作社的“股民”每年可以获得分红收入。 （五）绩效问题 衡量一种组织创新或制度变迁好坏的标准，要看其

21、绩效如何。股份经济合作社是在农村产权制度变迁的过程中一种新的组织创新。这种组织方式把经济组织从经社合一的传统农村集体体制中分离了出来。这既有利于土地、人力资本、资金等要素的集中，也有利于转换农村集体经济的经营体制。制度和组织创新会释放出一定的生产力，如农村承包责任制实行的前五年就释放了较好的生产力，农业生产绩效显著。天乡社区的情况可以作为一个典型来分析，在股份经济合作社的新体制下，成立了物业管理公司负责小区物业的管理，成立了租赁公司负责集体资产和土地的管理和租赁等事务。在天乡路社区近几年的情况是平均每人每年的资产收益可以达到 3 000 元左右，土地租金收益每人每年平均 2 000多元。目前，从该区股份经济合作社运营的情况来看，其经济绩效是相对较好的。 虽然股份经济合作社不在受传统集体机制的制约，但是其仍然会受到地理位置、市场等要素的约束。以土地为例，由于存在级差地租，城市郊区的土地价值相对较高，容易流转，也容易获得较高的土地租金。而纯农村地区，由于距离城市较远，其土地潜在价值相对较低，大规模