农村社区公共品供给的现实逻辑和推进指向.doc

1、1农村社区公共品供给的现实逻辑和推进指向摘要：本文运用包容性增长的理念对我国农村社区公共品供给的现实逻辑和推进指向进行了分析，认为我国农村社区公共品供给的现状存在诸多非包容的“排斥性”逻辑，主要表现在体制设置的排斥性、制度环境的排斥性和权利保障的排斥性等三个方面。为了实现真正的“包容性增长” ，国家应通过顶层设计推动资源下乡和治理原则的建构，并通过城乡公共品供给的一体化实现福利普惠，使农民全面享有需求表达和决策的权利，成为农村社区公共品的真正“业主” 。 关键词：农村社区公共品；包容性增长；现实逻辑；推进指向 中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）0

2、4-0051-007 所谓农村社区公共品是指在乡或村范围内提供的，为全乡或全体农民（或其中一部分）所消费的带有公共产品性质（消费和收益难以完全排他）的产品或服务，包括了农田水利、农业灌溉系统等农业基础设施，乡村道路、交通、通讯建设，农村基本医疗卫生服务、农村基础教育及农村文化设施及服务，以全部或部分农民为对象的技术、市场信息等服务。1从其定位可以看出，农村社区公共品与农业生产效益及农民生产生活息息相关，是影响到农村经济社会发展的基础性条件，但由于其具有非竞争性、非排他性特征，市场难以提供或不能完全由市场化的方式供给，由此农村社区公共品供给主要由各级政府进行主导。当前学术界2对农村社区公共品的研

3、究主要集中于供给制度变迁、现状困境和对策建议等方面，侧重于政策导向，具有微观性、技术性特征，但缺乏全局视角和宏观战略的方向性建构。由此，通过引入新的理念来探究农村社区公共品的现实逻辑和未来指向具有填补理论空白点的意义。 作为一个发展理念， “包容性增长”正受到越来越多的关注，其理念的形成和理论的发展，虽然时间不是很长，却隐含着一个严密的逻辑框架和完整的内容体系，具有新锐解释力。213 但当前“包容性增长”理论研究主要侧重于宏大叙事和纯理论建构，对我国现实领域“非包容性”的实践悖论关注不够。由此，寻找到恰当的切入点以实现理论空间的拓展并与实践指向实现融合将是未来重要的研究指向。综合考虑到我国的现

4、状，在未来相当长的时期内，国家推进包容性发展战略，可以选择从建立健全公共服务体系、公共政策改革完善和公共管理规范提升等方面着力，其中公共服务体系建设不仅问题较多、相对容易突破，而且与包容性发展的几个方面紧密相关，因而可以作为重要的战略着力点和短期突破方向。3而农村社区公共品供给作为公共服务体系中的薄弱一环更是热点和难点，由此以“包容性增长”理念对其进行深入探究具有高度的理论契合性和重要的现实意义。 一、 “包容性增长”理念的历程演进和核心内蕴 2007 年 8 月亚洲开发银行在“以包容性增长促进社会和谐战略研讨会”上正式提出了“包容性增长” （或为“共享式增长” ）的理念，而后世界银行、经合组

5、织等国家组织又发表了关于“包容性增长”的报告。在十七届五中全会上，包容性增长被写入“十二五”规划，成为未来执3政理念的重要内容之一。可以说“包容性增长”在经济发展理念层面受到了国内外的高度重视和持续热捧，自上而下，由外而内向社会传达了新的价值导向，但这一新型战略观念的产生并非偶然，而是基于经济发展、公平正义和权利共享理论的多方演进。 首先， “包容性增长”的提出基于经济发展的新理念。经济增长可以创造更多的必需资源，用于实现公共品和公共服务的供给、人力资源的资本提升及劳动者物质和文化生活的提高。由此，经济增长是实现经济社会发展目标的基础条件，但经济增长并非完全等同于发展，片面强调数量并服务于特定

6、政治目的经济增长方式并不能实现经济社会发展的预期，却易促使各地区、各阶层之间的利益差距扩大，最终影响发展。在深刻反思和不断调整的基础上，经济发展的理念经历了新古典主义、新制度学派、新增长理论到科学发展观的持续演进，作为经济发展理念具体形态的经济增长方式也依次表现为综合增长、全面增长、可持续增长再到包容性增长的历史演进过程。4其主要强调在实现经济发展的过程中，国家和政府应发挥自主性和自觉性功能，担负各自的职责，通过经济增长和分配的良好机制将经济增长成果惠及所有区域和人民以实现共同增长。 其次， “包容性增长”的提出又基于公平正义理论。公平和正义是人类永恒追求的价值导向，其主题本质上是社会体制对社

7、会合作所产生利益进行分配的特性。在亚洲的大部分发展中国家，由于制度设计的缺失和市场规则的不完善，民众在基础教育、社会保障及其他社会服务或公共品的享有等方面机会不均衡、不平等，这主要根源于各方面社会排斥4性制度所带来的弱势群体的权利缺失。长此以往，制度和政策将失去调剂效能，造成社会不公的加剧，最终对整个经济社会形成损害。由此包容性增长不仅强调增长，也强调所有民众福利水平的普惠性，也即人人参与增长和分享增长的机会应平等，只有制度公平，才能保证机会的均等和公平的竞争，从而最终实现包容性增长。5 再次， “包容性增长”的提出还源于权利共享理论。权利共享的理念来源于国内外学术界及国家机构对减贫问题的渐进

8、认识：从关注生存所需物质条件的收入贫困，发展到注重培养脱贫内在条件的能力贫困，再到探求机会不平等和权利缺乏的权利贫困。为达到减贫的目的，首先倡导的是“先富带后富”的极化涓滴增长，也即认为随着经济总量的增长，收益会自动渗透到整个经济社会之中，但在很多国家的实践中却出现了悖论，经济增长并未带来贫困的减少。于是人们又针对不平等的现状提出了广泛基础的增长（broad-based growth）和益贫式增长（pro-poor growth）的理念，强调减贫政策应有利于穷人在经济增长中获得人力资本的能力提升，形成良性循环的机制以使其获得更多收益。随着减贫实践的发展，国际机构和学术界开始注意到贫困问题更多源

9、于权利的贫困，“发展中国家除了收入差距外，非收入方面的差距也在扩大，其中最受关注的是民众在接受基础教育、基本医疗卫生服务以及其他基本社会服务等方面所面临机会的不平等。而这主要是缘于民众尤其是贫困人口和弱势群体的各种权利（包括政治权利、经济权利和社会权利等基本人权）的被剥夺和被侵蚀，以及由于等级地位、权势和财势、城乡分割制度、地理位置、性别以及无能力等原因而遭受到的各种社会排斥。 ”6由此5包容性增长理念还强调桎梏贫困者的社会排斥需要被打破，公平参与的政治和社会权利应受到保护。 世界银行等国家机构和国内外学术界对包容性增长的内涵争议颇多，有的将其定义在机会均等的增长或益贫式增长，有的从全球视角着

10、眼于国内外层面从就业、协调发展或执政理念角度来定义包容性。28 尽管没有统一的定义，但可以看出对“包容性增长”内涵的理解具有共识性。从增长理念上看，包容性增长是对排斥性增长的批判和超越，排斥性增长是一种经济主导式增长，而包容性增长是一种全面协调式增长；排斥性增长是一种低参与性、低共享性的增长，而包容性增长是一种高参与性、高共享性的增长。7从表征特性上看：第一，包容性增长倡导的经济增长是一种协调可持续发展的增长，这种增长应通过制度建设惠及整个社会发展，倡导的是既有数量增长又有质量增长的良性体制；第二，包容性增长着重强调了公平正义，即增长应打破体制的区隔和排斥，倡导的是良好协调的制度环境；第三，包

11、容性增长包含了权利增长，认为机会的平等和权利的共享是增长的核心内蕴。 综观之，可以说包容性增长的提出本质上是防止经济发展与社会发展“脱嵌” ，而将经济行为重新嵌入社会结构的国家自主性的努力，可被誉为“中国的政治经济学” ，它显示了在中国经济增长现实中政治因素重要性的提升，突出了人们在转型期中效率之外追求公平的迫切性8，作为一个理论创新丰富了“中国模式”的内涵9 。 二、农村社区公共品供给非包容的“排斥性”逻辑 农村社区公共品的充足供给为农业效率的提高和农村经济社会的发6展提供基础性条件，是统筹城乡发展和乡村建设领域实现包容性增长的战略重点和努力方向之一。可以说，要实现包容性增长，农村社区公共品

12、供给应具有全方位的“包容性” ，即必须能有效、充足、公平地满足乡村对公共品的实际需要，尤其要使农民充分享受到公共品供给的表达权和决策权。但反观我国当下农村社区公共品供给的现实情况，却存在着诸多排斥性增长所带来的问题和困境，呈现出非包容的“排斥性” 逻辑。（一）体制设置的排斥性：公共品供给的结构悖论及滞后体制带来投入困境 农村税费改革之后，为满足农民日益多样化的需求偏好，促进农村和农业的持续发展及和谐稳定，国家层面开始通过财政转移支付对农村公共品进行制度内供给，但针对农村公共品供给的公共财政制度体系并没有真正建立起来，高效、优质的供给难以最终有效达成，这与“包容性增长”通过制度建设推动协调可持续

13、发展的理念相悖。首先是农村社区公共品供给结构不合理，出现了总量投入不足与部分公共品供给过剩的悖论。税费改革之后，国家为有效解决“三农”问题，用制度内财政转移支付取代了制度外的筹资筹劳，并针对取消税费之初带来的供给困境，逐年加大了转移支付的力度，但总体上说支持总量依然水平较低，农村公共品尤其基础设施投资在国家公共品财政支出中的比重在“十五”期间曾一度降低到基本建设总投资的 4.8%。正是由于投入不足，加之税费改革后乡村两级组织的凝聚力和组织力弱化，公共品的维护和管理机制缺失，一些与农民生产紧密相关的小型水利工程、村屯级道路等老化7损毁严重，一些关乎农民生活和发展的公益事业或公共服务如医疗保障、科

14、技服务及培训项目等严重匮乏。而与此形成悖论的是一些公共品的严重过剩，因为供给的单位或部门不能完全掌握农民生产生活对公共品的需求偏好，从自身利益和逻辑出发，上马一些短、平、快、新的“政绩工程” ，热衷于“铺摊子” 、 “一刀切” ，从而造成公共资源的严重浪费。其次是农村社区公共品供给体制的多头管理和服务乏力亦对供给形成消极影响，国家财政转移支付投入的效率、效益并不理想。从公共品投入的纵向体制上看，由于我国政府行政层级多、体制交叉等原因，农村社区的多种公共品由各行业系统进行供给、分配和管理，涉及农业、林业、科技、国土、水利、交通等 20 个系统或部门，造成各政府投资部门多头管理、多头分配、多头监管

15、，从而造成支农资金使用效率及效益大打折扣。而从横向体制上看，县乡一级关涉农村社区公共品供给的服务体系受到严重削弱，提供基层水利管养、科技信息及农技服务等公益服务内容的单位或部门由于体制改革等多方面原因面临发展困境，从而严重影响到供给的投入效果。 （二）制度环境的排斥性：公共品供给的城乡二元和政府职责错位导致公平偏移 农村社区公共品与农业生产、农村发展及农民生活紧密相关，政府历来一直高度重视并予以主导性供给，其实质是运用公共权力通过汲取可支配的公共资源并通过转移支付的方式进行重新配置，从供给过程中获得政权的合法性建构。但在公共品在配置的过程中，却存在着公平的偏移：首先从外部来讲，表现在公共品供给

16、城乡二元的结构对垒。自建8国之后，我国长期采取了重工业优先发展的战略，城市中的基础设施建设、教育及医疗保障等都由政府包办，农村社区的公共品则主要依靠集体经济和农民进行自筹解决，从而形成界限分明的“双轨制” 。上世纪八十年代农村改革之后，由于国家财政能力的限制，城乡二元的公共产品供给模式持续沿用，农村公共产品供给的制度外筹资筹劳长期不变并延续。因为这种“路径依赖”对政府而言可以大量减少物质和组织成本，相对于其他制度具有更大的收益，对政府而言具有收益递增特征，由此制度不断通过“复制机制”再生产并自我强化形成正反馈机制，从而强化了依赖特性，制度变迁的既定方向会在以后的发展中不断自我强化，沿着这条路径

17、不断发展下去，最后锁定效率低下状态。10也即公共品供给城乡二元双轨制一直延续，城乡二元结构愈加固化。尽管税费改革之后，国家逐年加大了对农村社区公共品的制度内财政转移支付力度，但与城市的公共品投资相比，农村社区公共品的投入比重依然过小，公共品供给的城乡公平远未实现。其次从内部来讲，表现在多层级政府在公共品供给中职责的错位和缺位，也即中央政府和地方政府之间的责权不公平、不统一。自财政“分税制”改革实行之后，财政权及收入大部分上移，地方政府尤其是基层县乡政府的财政税收更是匮乏，只能以各种“费”的形式汲取农民利益以弥补不足。税费改革之后， “费”被明令取消，县乡财政大多陷入困境，从而无力进行农村社区公

18、共品的供给，而中央政府的财政转移支付以公共品项目的形式下拨，也往往要求地方进行资金配套，地方政府由于财政困难难以兑现，从而经常使公共品供给难以有效完成。与财权上移相悖的却是事权下移，一些本该由中央政9府在全国层面进行统筹的公共品项目，例如农村义务教育、基本医疗保障、农田水利基础设施建设等却交由地方政府尤其是县乡政府来承担，本来由县乡政府承担的地方性及村社范围内的公共品供给却下压给村社集体来承担，在县乡和村庄集体财政严重匮乏的情况下，必然导致无法履行事权，也就是意味着政府职责的错位导致了缺位。同时县乡政府作为具有独立利益的行政主体，往往倾向于从自身行为逻辑出发，将有限资金投向应付上级考核的“硬指

19、标“，如道路建设的“政绩工程” 、防洪设施的“保命工程”等，一些见效慢、周期长的农村社区公共品进一步被忽视，从而加剧了农村社区公共品供给的不平衡。 （三）权利保障的排斥性：公共品供给机制的分化致使需求表达和决策出现盲点 在农村社区公共品供给机制中，农民如何进行表达决策是一个不可回避的话题。建国之后，我国乡村社会一直处于城乡二元中的弱势地位，农民缺少制度化的利益表达通道，公共品供给一直由政府“代替”农民决策，从而导致供给与需求出现断裂。税费改革之后，随着公积金、公益金和“两工”制度的取消，农村社区公共品开始分化为两种方式：一是国家以各级政府的财政转移支付来替代原来从农民身上收取的用于公共品筹资的

20、“三提五统”和各种摊派；二是农村社区公共品供给尤其是村级的生产性公益事业建设可以以“一事一议”的方式进行。在两种方式中，农民对公共品供给需求偏好的表达和决策权皆处于“缺失”状态。首先是农民在国家财政转移支付公共品项目中的扮演了“悬浮旁观者”的角色，需求表达和决策权难以落实。后税费时代，国家对农村社10区公共品的供给持续沿用了“自上而下”的决策方式，项目的整体规划由代表国家的各职能部门或单位来实施，但国家的各级职能部门或单位支付不起对所有个性需求进行甄别并分别规划、决策的成本，从而造成了国家转移支付资金所供给的公共品项目以“撒豆子” 、 “一刀切”的方式进行；国家转移支付所建设的公共品项目在后期

21、的维护管理上，也出现了诸多问题，主要集中在管理意识不强、管理主体混乱、管理责任难落实、管理经费难保障等方面11，农民基本上没有能更多地参与进去，很多基建性质的公共品项目损毁严重，处于无人问津的状态。可以说，在后税费时代，农民在国家所供给的公共品项目中处于“失语”状态，成为了“沉默的旁观者” 。其次是农民在村庄公共品“一事一议”项目中陷入了“三难”困境，需求表达和决策权没有取得实际成效。所谓“一事一议”主要指农村税费改革后，村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目，如果涉及筹资、筹劳或使用集体资产，必须经由村民会议民主表决来进行。由于“一事一议”依托村民自治制度开展，实行的是民主决策、民主管理、民主监督，所以单纯从制度设计上说，在“一事一议”中农民可以充分进行需求表达和决策。但从现实的角度看，其已经不是一个参与问题，更是一个集体行动是否达成的问题。自“一事一议”制度 2000 年初步运行之后，虽然在一定程度上、一定范围内起过一定的积极作用，但整体说来陷入了“事难议、议难决、决难行”的“三难”困境：一是“事难议” ，原因是“一事一议”制度的组织成本过高；二是“议难决” ，原因是“搭便车”心理导致“奥尔森困