农业大省开展农业循环经济的制约因素及对策分析.doc

1、1农业大省开展农业循环经济的制约因素及对策分析摘要：农业大省开展农业循环经济存在着农业资源短缺、农村面源污染严重、农业废弃物综合利用率低、农业科技水平低、农业劳动者文化素质低等问题。其制约因素主要是经济发展水平低所带来的“财政瓶颈” 、农村金融体系不完善、法律法规不健全、农业循环经济评价指标体系及考核监督机制缺失。因此，农业大省开展农业循环经济应首先着力强化财政支持力度，尤其是加大中央财政对农业大省的转移支付力度，建立政府主导的农村政策性金融体系，不断完善农业经营制度，加快循环农业相关法律法规及评价指标体系的制定。 关键词：农业大省；农业资源短缺；生态破坏；自然灾害；农业循环经济；财政支持；政

2、策性金融 中图分类号：F323.2 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）03-0059-05 农业循环经济是循环经济的重要领域，是国民经济可持续发展的重要组成部分。自从党的十六届三中全会提出“大力发展循环经济”以来，各级政府为促进农业循环经济的发展做了大量工作，取得了显著成就。但是，就全国来说，农业循环经济总体规模还比较小，循环经济还没有成为农业发展的主导模式，政府还没有一个关于农业循环经济的总体制度设计和政策框架。众所周知，我国是一个农业大国，多数省份以农业为主。农业大省开展农业循环经济与工业大省开展农业循环经济相比，2有着许多困难和特殊性。研究农业大省农业循环经济问题，

3、不仅有利于国家从宏观层面上对农业循环经济进行有效布局和决策，提高循环经济政策的针对性，而且有利于农业大省因地制宜地开展农业循环经济，提高循环经济的实效性。本文拟以典型研究进而推及一般的方法，探讨农业大省农业循环经济发展的路径。 一、农业大省开展农业循环经济存在的问题 安徽是一个典型的农业大省，改革开放以来，安徽省是国家重大农村政策的“试验田” ， “家庭联产承包经营责任制” 、 “农村税费改革”等重大政策的出台都源自安徽的成功试点。同时，安徽省也是全国开展循环经济理论研究和实践最早的省份之一，其在农业循环经济实践中存在的问题及制约因素自然具有典型性。以下将以安徽省为例，以详实的数据资料呈现农业

4、大省开展农业循环经济存在的问题和制约因素，以此为依据提出农业大省开展农业循环经济的对策，将具有较广泛的适用性。 早在 1999 年，安徽省就制定了安徽省农业生态环境保护条例 。2004 年十六届三中全会提出“大力发展循环经济”以后，安徽就致力于生态大省、农业强省建设。省政府高度重视农业循环经济，从上至下成立循环经济管理机构，省财政从 2010 年起开始设立循环经济省级引导资金，对循环经济开始了“真金实银”的支持，各市也相应地加大了对循环经济的财政支持。几年来，形成了较为成熟的具有安徽特色的农业循环经济模式和思路，农业循环经济成效显著，2011 年全省主要农产品中绿色及无公害农产品产值为 280

5、.2 亿元，占农业产值的比重为 24%，比2005 年提高了 10 个百分点。1但是，由于长期以来农业的粗放式经营，3加之随着工业化、城镇化的推进，农业资源短缺、生态破坏和环境污染问题仍然十分突出。 （一）农业资源短缺，自然灾害严重 1. 耕地资源短缺。我国地少人多，人均耕地仅为世界人均耕地面积的 40%，而安徽比全国平均水平还要低。2008 年全国人均耕地面积 0.092公顷，而安徽 2008 年人均耕地面积 0.085 公顷，人均耕地面积低于全国平均水平。2 而且随着工业化、城镇化的推进，耕地面积逐年减少。安徽 2010 年耕地面积为 4 181 300 公顷，比 2000 年的 4 22

6、9 600 公顷减少了 48 300 公顷，平均每年减少 4 830 公顷。3 2. 水资源短缺。我国是世界水资源严重短缺的国家之一，人均淡水资源占有量仅为世界平均水平的 28%，而安徽人均水资源占有量低于全国平均水平。2010 年，安徽水资源总量 922.82 亿立方米，人均水资源量 1 550.90 立方米，3全国水资源人均 2 310.4 立方米，4比全国人均水平少 759.5 立方米。水资源短缺已经成为制约农业可持续发展的重要因素。 3. 森林资源短缺，水土流失严重。森林是自然生态系统的核心，是农业生态系统的命脉，对涵养水土、防风固沙、减少环境污染和自然灾害有着重要作用。世界森林覆盖率

7、为 30.5%，而我国森林覆盖率仅为20.36%；世界人均森林面积 0.644 公顷，我国人均森林面积 0.145 公顷，人均森林面积不到世界人均水平的 1/4。5安徽现有森林面积为 380.42万公顷，2010 年森林覆盖率 27.53%，高于全国平均水平，但是安徽人均森林面积只有 0.055 8 公顷，3 仅为全国平均水平的 38.5%。且森林资4源布局不合理，安徽 5 706 万亩森林主要集中在皖南和大别山区，占安徽国土面积 46%的丘陵地区平均森林覆盖率只有 14.5%，全省有 23 个市县区森林覆盖率不到 10%。6由于森林资源短缺以及对水土资源不合理的开发利用，安徽省是我国水土流失

8、较为严重的省份之一，根据全国第二次水土流失遥感调查结果，安徽省水土流失面积为 1.88 万?2，占全省面积的 13.1%。7 水土流失不仅导致农业生态系统的土壤流失、肥力衰退，而且加剧自然灾害的威胁。 4. 自然灾害频繁。农业是对自然条件高度依赖的产业，频发的自然灾害对农业大省的农业生产影响更大。我国是自然灾害非常频繁的国家，而安徽又是我国自然灾害最严重的省份之一。2010 年全国受灾面积 37 426 千公顷，受灾面积占耕地面积的 31.2%。4而安徽 2010 年的受灾面积 1 752 千公顷，受灾面积占耕地面积的 42%，3 远远高于全国平均水平。自然灾害频发，使得有限的农业资源变得更加

9、短缺，严重影响农业经济的发展。 （二）农村面源污染严重 1. 农业生产中化肥、农药、地膜的不合理使用造成的面源污染。我国化肥施用量占世界化肥总使用量的 30.8%，化肥有效利用率却仅为 30%左右。8每公顷耕地化肥施用量远远超过国际上为防止水体污染而设置的 225 公斤/公顷的安全上限。2009 年，全国每公顷耕地化肥施用量为444 公斤，2 安徽为 750 公斤；3 每公顷耕地农药使用量全国为14.04 公斤，2安徽为 26.47 公斤；3 2009 年，全国每公顷耕地农用塑料薄膜使用量 17.09 公斤，2 而安徽为 18.38 公斤，3 安徽化肥、5农药、农膜的使用量远远高于全国平均水平

10、。化肥、农药、地膜的不合理使用，不仅造成土壤板结、耕地质量退化和农田生态系统恶化，而且使得许多地方的水质下降，以至谷物和水产品内残存农药超标严重，进而带来饮水和食品安全问题。 2. 农村生活垃圾造成的面源污染。改革开放以来，随着经济快速发展，人民生活水平的提高，大批工商业产品涌入农村消费市场，农村生活垃圾也随之逐年增加。塑料薄膜、食品和日化产品包装袋等各类废弃物、生活污水不断增加，远远超过了农村环境的自净能力。加之垃圾处理设施和管理措施不到位，大部分农村垃圾都是随地堆放，不但侵占大量土地，导致可利用土地资源减少，还容易破坏土壤的性质和结构，污染地表水体和地下水，直接危及农业生产和农民生活。 （

11、三）农业废弃物综合利用率低 农业废弃物主要包括农作物秸秆、谷壳、果壳及甘蔗渣等农产品加工废弃物和畜禽粪便。我国每年产生各类农作物秸秆约 6.5 亿吨，畜禽粪便产生量约 20 亿吨，是我国工业废弃物产生量的 3.2 倍，其中约 60%未得到有效利用。9以秸杆为例，近年来随着农村劳动力转移、农村能源消费结构的变化和各类替代原料的应用，加上秸秆综合利用成本高、经济性差、产业化程度低等原因，出现了大量焚烧秸杆的现象，不仅浪费资源、污染空气和水土，而且可能诱发酸雨，严重影响农业生产和城乡居民生活。虽然各地投资建设了一批秸秆人造板、秸秆发电、秸秆沼气等综合利用项目，并进行秸秆还田、保护性耕作、栽培食用菌等

12、技术的推广应用，但是秸秆综合利用率仍然很低。据统计，安徽省各类农作6物种植面积 1 亿多亩，产生秸秆约 4 011 多万吨，目前有效利用率在 50%左右。还有 5 000 万亩农作物产生的 2 000 万吨秸秆得不到有效利用。10 二、制约农业大省开展农业循环经济的因素 （一）经济发展状况的基础性制约 一是人均 GDP 低。2010 年，全国人均 GDP29 992 元，4安徽省人均GDP20 887.80 元（按常住人口计算） ，3低于全国平均水平 9 104.2 元，经济发展落后成为安徽农业循环经济发展的基础性制约因素。二是人均财政收入低。农业大省一般都是财政穷省，安徽也不例外。近几年来，

13、安徽省级财政收入和人均财政收入在全国排名一直靠后，在今后相当长的时间内，安徽仍难以摆脱财政穷省的地位。2010 年，安徽省财政收入20 638 197 万元，人均 3 468.5 元（按常驻人口计算） ，3而全国人均财政收入 6 197 元，4安徽人均财政收入比全国低 2 728.5 元。财力不足显然是制约发展农业循环经济的主要因素。三是农民收入水平低。2010 年，安徽农村居民人均纯收入 5 285 元，3全国农村居民人均纯收入 5 919 元，4安徽农村居民人均纯收入低于全国平均水平 634 元。农民收入水平低，成为农民进行循环农业投入的主要障碍。 （二）农村金融体系不完善，金融对循环经济

14、的支持不足 发展农业循环经济需要资金上的投入，比如沼气池的建设、节水工程建设、规模化养殖场的建造以及优良畜种的引进等都需要大量的资金。目前农业循环经济的发展很大程度上是由地方政府来承担，而农业大省财政收入及投入有限，迫切需要金融体系给予强有力的支持。然而，在7广大农村，除农业银行、农村信用合作社在农村有网点外，其他金融机构在农村的网点很少，农业资金也通过商业银行、邮政储蓄银行吸收存款、购买国债和金融债券等途径流出农村，农业经营者贷款难。国家对循环经济发展尚未出台相应的信贷支持政策，对商业银行支持循环经济发展出现的风险缺乏相应的财政贴息等补偿，在一定程度上影响了商业银行支持循环经济发展的积极性。

15、而政策性金融机构还没有发挥支持农业循环经济的主力作用，农业发展银行主要从事粮棉油购销的贷款支持，不能对农业循环经济中的商业信贷缺位形成有力补充。 （三）农业现代化水平低 1. 农业科技水平低。开展农业循环经济，技术是关键。从整体上来说，安徽科技投入水平低。2010 年，我国 R&D 占 GDP 的比重为 1.76%，而安徽省 R&D 占 GDP 的比重只有 1.32%；11 安徽省在农业科技活动中，地方财政科技款项呈现下降趋势，并低于全国平均水平（仅仅高于西藏） ；12 安徽农业科技人才不足，农业科技研究、应用和推广的组织不健全，尤其是乡村两级农业科技人才匮乏。2010 年，农业科技对农业和农

16、村经济发展的贡献率落后于山东、江苏、广东等经济发达省份。落后的农业科技对实施农业循环经济的制约作用越来越显现。13 2. 乡村人口比重大，农业劳动者文化素质低。2010 年，全国乡村人口占总人口 50.05%，4安徽乡村人口占该省总人口 56.8%（按户籍人口计算） ，3 安徽乡村人口比重高出全国平均水平 6.75 个百分点。2010年全国第一产业就业比重为 36.7%，4 安徽为 39.1%，3 高于全国平均水平 2.4 个百分点。2010 年安徽乡村 15 岁及以上文盲人口占比813.19%，3 而全国平均水平为 7.26%，4 高于全国平均水平 5.93 个百分点。加之安徽是农民工大省，

17、农村有一定知识水平、年富力强的劳动力进入城市打工，留下的多半是文盲半文盲，他们不仅对循环经济的认识程度不高，而且运用农业循环技术的能力有限。 3. 农业劳动生产率低，土地产出率低，农业产业链短。由于农业科技水平低，农业劳动者的文化科学素质低，导致农业劳动生产率低。2010 年全国第一产业平均劳动生产率为 14 512 元/人，4 而安徽第一产业平均劳动生产率只有 10 979 元/人，3 低于全国平均水平 3 533元/人。由于农村面源污染、焚烧秸杆等使土壤板结、水质下降，加之农业科技水平低，导致土地产出率低。2010 年，每公顷播种面积粮食产量，全国平均为 4 974 公斤，4 而安徽为 4

18、 656 公斤，3 低于全国平均水平 318 公斤。安徽农产品资源丰富，粮食、中药材、水果等农作物的产量均居全国前列。尽管近几年安徽农产品加工业发展速度较快，但农产品加工大多限于初级加工，精深加工发展滞后，造成农产品加工产业链短，不能形成有效的循环利用。 4. 农村基础设施薄弱。安徽经过多年的努力尤其是在新农村建设以来，水利设施建设、饮水安全工程、 “村村通”工程、以沼气为重点的农村能源建设、电网改造及信息化建设等取得明显成效。但是，农业基础设施依然薄弱。许多地方的水利基础设施陈旧老化，支流、沟渠、池塘多年得不到疏通加固；农村道路建设资金严重不足，许多地方的“村村通”规划只能停留在纸上，难以付

19、诸实施；绝大多数农村没有垃圾处理设施。安徽农村卫生厕所普及率及自来水普及率均低于全国平均水平，92010 年，安徽农村卫生厕所普及率为 57.5%，3全国农村卫生厕所普及率为 67.39%；14 2010 年，安徽农村自来水普及率为 47.8%，3 全国农村自来水普及率为 75%；安徽沼气普及率在逐年上升，但是 2010 年全省农村 1 424.3 万户，其中只有 75.26 万户使用沼气。3 农村基础设施落后，严重制约着农村循环经济的发展。 5. 农业经营规模小。家庭承包经营体制下的农业小规模经营的基本格局，难以适应循环经济的需要。安徽省户均耕地面积 4.6 亩，只及全国平均水平的 75.9

20、%。15 农业经营规模小，经营分散，不利于循环农业技术的实施，难以发挥循环利用的规模效应。 （四）法律法规不健全 农业循环经济实施缓慢，立法滞后是一个主要原因。一是循环经济促进法比较笼统，缺乏可操作性和强制性，其中涉及农业循环经济的条款比较少。二是现行的涉及农业循环经济内容的法律，比如农业法 环境保护法 森林法 草原法 渔业法 水土保持法 土地管理法等，更多的注重环境和资源保护，涉及循环利用的法律内容较少。三是涉及农业循环经济的行政法规，如农业转基因生物安全管理条例 森林法实施条例 水污染防治法实施细则 退耕还林条例淮河流域水污染防治暂行条例等强制性较弱。所以，迫切需要一部农业循环经济的专项法

21、律，确立农业循环经济在循环经济中的关键性基础地位。16 （五）农业循环经济评价指标体系及考核监督机制有待建立 循环经济评价指标是按照循环经济基本原理所制定的关于循环经济10运行效果的定量评价标准，是各级政府制定循环经济发展规划的依据，也是国家宏观管理部门对基层政府进行考核的依据和政府对企业进行监督管理的依据，对于基层政府、循环经济的具体实施者具有导向和约束作用。2007 年，国家发改委、环保总局、统计局联合编制并发布了循环经济评价指标体系，这个体系主要从宏观层面和工业园区层面分别编制了评价指标，注重工业和城市的能源消耗和废物的排放与回收利用，涉及农业循环经济的指标只有“农业灌溉水有效利用系数”

22、和“土地产出率”两项指标。农业循环经济评价指标体系的缺失，使基层政府管理部门以及循环经济主体失去了实施循环经济的依据和约束，无法对农业循环经济进行有效监督。目前循环经济的考核监督机制，主要是各级政府对列入国家和各地方循环经济试点的单位进行评估和考核。对地方政府的考核，除节能减排指标纳入政府科学考核体系之外，循环经济其他指标尚没有成为政绩考核内容。 三、农业大省开展农业循环经济的对策分析 （一）财政支持“一马当先” 农业是一个正外部性较强的产业，而循环经济同样是一个正外部性较强的经济形式，两个正外部性的叠加，充分说明农业循环经济需要财政支持。没有财政资金的支持，循环经济只能是“纸上谈兵” 。首先，中央财政要加大支持农业大省农业循环经济财政转移支付的力度，保证农业大省开展农业循环经济不受“财政瓶颈”的制约。其次，从中央到地方，各级政府都应当建立农业循环经济专项基金，保证农业循环经济的财政投入不受经济波动的影响。财政资金主要用于农业基础设施建设、