农民专业合作社的发展困境与法律思考.doc

1、1农民专业合作社的发展困境与法律思考收稿日期：2012-06-18 基金项目：西北农林科技大学人文社科专项（201102070061） 作者简介：李雨（1976-） ，女，西北农林科技大学人文学院讲师，经济管理学院博士研究生，研究方向为诉讼法。 摘要： 农民专业合作社法施行 5年以来，为农民专业合作社的发展产生了积极影响。随着农民专业合作社不断全面深入的参与到市场经济活动之中，该法必然遭遇到一些法律困境。合作社成员的来去自由的准入制度及合作社设立标准的不统一问题影响了合作社的稳定性，同时合作社成员不平等的权利义务关系既违背合作社设立的初衷，也直接导致合作社治理机制的缺憾以及特定成员的法律责任缺

2、失等问题。因此，在严格成员准入制度以及统一设立标准的基础上，平衡合作社成员的权利义务、健全包括监督机构在内的合作社治理机制，再对特定成员加诸特别义务，以期对合作社面临的法律困境有所帮助。 关键词：农民专业合作社；合作社成员；治理机制；法律责任 中图分类号：F321.42，DF02 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0142-06 农民专业合作社是新时期农民为参与市场经济活动而发展起来的一种新的经济组织形式，其根本作用在于以团体力量维护农民个体可能面临的农产品交易中的市场问题。它具有极强的时代性、根源性、地域性2和社会性，因此从发展之初即以蓬勃态势在全国得以传播推广，

3、随之而来的则是对于其进行管理和规范的问题，多年来对此问题主要依靠政府的政策和行政行为予以调整，导致合作社在发展中一度面临规范失控的危险。在此背景下，我国于 2007年 7月 1日正式颁布实施农民专业合作社法 ，并且相继出台了若干规范性文件，如农民专业合作社登记管理条例 、 农民专业合作社示范章程等。 农民专业合作社法使农民专业合作社成为一类特殊的市场主体，使农村又多了一种法定的市场主体。全国人大法律委员会已将这部法律归类为经济法中的主体法。从法律的内容看，这部法律既是一部主体法，也是一部促进法、规范法，还是一部保护农民专业合作社及其成员权益的法1。不过，农民专业合作社在法律的规范运转过程中，逐

4、渐遭遇到新的发展困境，再次引起我们的关注及思考。 一、农民专业合作社发展现状 农业产业具有生产周期长、抗击市场风险能力弱等特点，并且由于农业资金投入少、农民的经营能力不强，造成我国的农产品生产效益不高、附加值过低。针对以上状况，我国农业必须向产业化道路转变，农民专业合作社是农村社会变革和农业经营模式改革的必然结果。此外，随着农业生产资料的购买和农产品销售的市场化程度加深，无论农民是否有意愿或者能力，他们必将参与到市场竞争中来。此时，能够既联合众多分散农户的力量、又能够保持农民生产经营的相对独立性的合作社这种组织形态便应运而生。 从 20世纪 80年代开始，农民开始自发组建合作组织，直至现在合3

5、作组织在农村得到蓬勃发展。据统计，截至 2012年 3月底，全国实有农民专业合作社 55.23万户，出资总额 7 995.56亿元，实有成员总数 1 321.19万个。在近日召开的农民专业合作社法施行 5周年座谈会上，国家工商总局副局长钟攸平指出，经过 5年的发展，农民专业合作社呈现一些新的特点和趋势：农民专业合作社增长速度加快，东中部地区农民专业合作社保持快速发展，西部地区农民专业合作社登记量逐渐增加；农民专业合作社的合作模式更加多样化，有企业带动型、能人创办型、群众自组型等多种发展模式；农民专业合作社经营范围扩大，农民专业合作社从事的行业从种植、养殖、农产品销售逐渐向第二、第三产业转移；农

6、民专业合作社规模不断扩大，开始出现跨地区、跨行业联合现象2。 二、农民专业合作社发展中面临的法律困境 国际上的合作社法发展已有 100多年的历史，众多国家均制定了专门的合作社法律，而且结合本国合作社发展的实践情况不断予以修订完善。我国在广泛借鉴和参考国际合作社法的经验和立法技术之上，颁布了农民专业合作社法 。 农民专业合作社法实施 5年以来，加入合作社的农户年收入均比非合作社成员的农户普遍高出 20%以上，合作社立法的积极作用不容忽视。 农民专业合作社法无可避免地存在一些不完备之处。这不但是因为我国对合作社法律的研究仍然处在起步阶段，理论研究成果和实践经验均不成熟，又不适宜全面移植或者模仿国外

7、的立法模式；也由于合作社法律的研究可能会受到其他民商事法律的干扰。已有的公司法、合伙企4业法等民商事法律颁布多年，并且不断通过司法实践予以修正更趋完善，因此在法律的内容规范、立法方式等方面会潜移默化的影响到合作社法的立法。另外，我国农民专业合作社设立和发展尚处在不断探索和经验总结的阶段，实践中自然会暴露出一些法律疏漏问题。 （一）合作社成员准入及其权利义务问题 1.“来去自由”原则有损合作社的稳定性。 农业法第 11条规定：农民专业合作经济组织按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则活动。 农民专业合作社法在第 3条以“入社自愿、退社自由”作为取得合作社成员资格的条件。 “来去自由”原

8、则既能解除农民参与合作社的顾虑，也是对他们个人权利的尊重，任何公民在法律允许的范围内可以自由处分个人权利。尽管如此，也不能掩盖该原则可能对合作社带来的负面影响。假设合作社成员可以不加限制的加入或者退出合作社，则难以为合作社的发展做出长期的规划并且付出努力，也会对其他合作社成员以及未加入合作社的村民造成不利影响。作为市场经济主体的农民合作社，必须由适格的成员主体、完整的治理机构、规范的经营管理制度等要素构成，而建立这些的前提在于合作社处于一种相对稳定的运行状态，一旦稳定性遭到破坏或者面临风险，则合作社存在的基础将荡然无存。 2.成员身份的差异性及其引发的成员权利义务的不平等性。首先，合作社成员在

9、身份构成上具有差异性。合作社法第 5条以“比例组合”的方式规定了不同成员的数量要求，农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的 80%，并且对成员总数超过 20人的合作社，在企事5业单位成员总数方面设定了上限，一般不超过成员总数的 5%等等。 农民专业合作社法第 14条规定：“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。 ”由此可见，合作社包括农民和企事业单位或社会团体两种不同身份的成员。这实际上是为保证合作社

10、长期发展采取的一种权宜的做法，既能引入合作社欠缺的人力和资本资源，依靠龙头企业和“能人”带动合作社的发展；又能保证合作社以农民为构成主体的基本要求。热心组织和加入农民专业合作社的往往是市场竞争中处于不利地位的农产品生产者中的那些具有一定经济规模，农产品生产的市场化和商品化程度较高的专业大户3。他们也愿意以合作组织为平台，为自己谋得更好的发展机遇。 不过成员身份差异性的弊端也不容忽视，具有人力和资本优势的成员通常会享有较多权利成为强势主体，由此引发的成员间权利关系的失衡将最终破坏平等的社员法律地位。从合作社的自身特征看，民主与平等是其重要的价值思想，弱者联合的根本目的在于对抗在市场交易中的强势主

11、体，如果农民的弱势地位在组织中就受制于强势成员，也就失去了建立农民专业合作社的意义4。不平等的成员法律关系违背了合作社建立的基础，进而在合作社成员间容易引发信任危机，代之以漠视、冷淡、隐藏的方式参与到合作社事务中，随之而来的后果将是以合作社的瘫痪和终止而结束彼此关系。 其次，身份差异引发合作社成员间不平等的权利义务关系。拥有人6力和资本优势的强势主体总是有扩张个人权利的趋势，表现在对合作社经营管理中，他们惯于以个人意志凌驾于合作社成员大会之上，实际上享有超出普通成员的更多的权利。但是，这并不代表他们也承担了更多的义务和责任，反而是强势主体与普通成员平等承担。这种权利与义务上的不同表现极大地伤害

12、了普通成员的利益，造成了他们既不能享受完全的成员权利，反而要承担全部的成员义务，显然不符合“权利与义务相一致”的法理。这种不公平现象如果长期持续下去，肯定会对于合作社的发展以及成员间关系形成消极影响。 最后，对权利侵害的救济途径不畅。合作社法中没有涉及到权利救济的内容，此时只能借助于其他普通民商事法律中的一般规定来解决合作社成员权利义务失衡，以及侵权救济等问题。不过一般的民商事法律并不能专门针对合作社问题设置相关法律规范，必然难以使合作社成员的特殊利益得到有效、完全的救济。另外，程序法对于合作组织及其成员的当事人资格的认定等内容也难觅踪迹。 （二）农民专业合作社设立标准不统一 农民专业合作社有

13、统一的设立标准，不但便于识别合作社的市场主体身份，也关系到它的经营活动的资格、权限和范围等重要内容。它可以加强对市场主体的约束，克服市场主体在市场中的盲目性，构建合理的市场结构，预防市场可能发生的负面影响5。不过，由于存在有法律疏漏以及各地对合作社法律理解不同的原因，造成众多合作社设立标准各不相同的状况。 首先， 合作社法第十条从成员、章程、组织结构、名称住所和出7资等方面具体规定了合作社的成立条件，但是，实践中不乏对此条文规定流于形式的例子。最重要的是，对此规定学界和实践部门也仍然存在争议。有学者就认为农民专业合作社法对设立行为和设立登记的规定已经很明确，但是在设立人资格方面规定不够科学6。

14、这种情形之下难免发生法律规范可能被束之高阁的后果。 其次，各地政府及其管理部门对合作社的设立标准存在理解差异或者自我解读的情况。例如， 天津市农民专业合作社标准化建设指南（试行） 规定，组建合作社的基础条件：具有一定的产业基础，有一定数量从事同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，农民有自愿联合组建的意愿。除了各地对此问题理解不一之外，地方政府又盲目追求合作社的快速增长，由此加剧了不同地区合作社的设立标准分化的情况。况且在合作社设立之后，也缺乏相关的咨询、监管等职能部门对不符合标准的合作社进行纠正指导的要求。即便是法律或者政策对此提出要求，但是在全面、快速推进合作组织发

15、展的背景下，地方管理部门也可能会主动放宽设立条件、甚至歪曲执行政策和法律的规定。 （三）农民专业合作社治理机制不完整 现代管理制度中规定的完整的治理机制应该包括有董事会、理事会和监事会，这一点在合作社法中也明确予以承认。之所以如此规定无非是以分权的方式保证治理机构处于制约和平衡之中。不过，农民合作社在引入这种现代管理方式之后，却又没有严格遵守该规定设置完整的治理机制。残缺的治理机制必然引发出许多合作社运行中的弊端。 81.合作社缺乏监督机制。合作社在成立之时就具有极大的差异性，这不但体现在成员间个人能力、经验的不同，更是以不同成员的资金财力的差异作为判断实力强弱的一个标准。另外，我国的农民合作

16、社在成立时通常面临的困难就是资金和人才资源的缺乏，合作社法也允许非农民农户身份的人员成为合作社的构成主体。有时，他们并不是合作社法中规定的适格主体，只是由于在资金和能力上拥有实力（即，强势主体）才得以加入合作社。合作社成员身份的厘清会直接影响到其成员结构，并进而产生农民成员比例的合法性问题。虚假成员混同到合作社成员结构中，其后果在于会改变合作社的治理权分配，在稀释实质成员表决权的背景下为少数人控制合作社提供了机会7。这种不平衡的成员关系最终导致强势主体可能会绑架合作社的意志，在经营中往往以个人意志代替合作社意志，架空合作社的治理机构。虽然农民专业合作社法规定合作社的治理机构包括监事会，但是并不

17、是所有的合作设都设立该组织，即使设立，由于强势主体在合作社中一人独大的地位，也往往让监督流于形式。 2.“人治”特点使合作社治理陷入困境。首先，合作社具有“人治”特点，全体成员的意思表示是合作社成立、运行的基础。虽然合作社的治理机制采用了现代管理制度的方式，并且在合作社法中对治理机构、成员权利等内容都有明确规定，但是成员的意思自治始终是合作社存废的根本。一旦成员间意思不一致，就可能导致合作社经营陷入困境，甚至影响到合作社的继续运行。其次，即便可以借助法律的细致规定来弥补这种“人治”带来的弊端，但是也不可能完全消除它所带来的影响。9最后， “一人一票”制度体现了民主管理的基本思想，但是合作社法继

18、而又以出资额或者交易量（额）为基础规定了附加表决权的内容，间接扩大了在资金、实力上具有较大差异的不同成员的权利。多数拥有附加表决权的成员都是前文所说的强势主体，他们在合作社的设立、章程制定、治理机制及其成员的组成等等方面必然体现出利己倾向，是否能够公平顾及全体成员的利益，并且保证普通成员参与决策合作社事务的权利则难以确定。 （四）农民专业合作社法律责任规定有遗漏 合作社的日常运行多是采取一种委托代理的模式，即全体成员将合作社的日常事务委托给合作社中的特定成员来行使，使他们成为合作社的实际管理者。通常，这些管理者都是在合作社中拥有较强能力或者投入较大资本的强势主体。强势主体作为全权代理人成为合作

19、社的实际管理者，必然拥有超出普通成员的管理权利，但是并没有承担与此相适应的法律责任。这些责任主要体现在两方面：其一，他们应该具有谨慎决策的责任。作为管理者的强势主体在经营合作社过程中，必须时刻以全体成员的利益为先。在决策中必须要本着善意的目的治理和经营合作社事务，起码不能在进行职务行为之时为谋私利的行为提供可能性。换句话说，在进行治理的过程中，必须秉承善意来履行职责和义务，排除自利的经营行为。其二，合理注意的责任。作为市场经济的主体，参与市场竞争总会面临一定的风险。但是，如果这种风险是由于强势主体的疏忽大意行为造成的，他们就应该为此承担相应责任。判断他们是否能够规避风险的标准是，充分考虑到各种

20、影响因素之后谨慎决策并且做好一旦决策失误后如何应对的10准备。另外，这个风险判断标准应该以全体合作社成员的承受能力为限，无论何时不能置普通成员的利益于险境而不顾。 三、农民专业合作社遭遇法律困境的缘由 任何一部法律在实施过程中都会遭遇到司法实践之中的一些困难，农民专业合作社法概莫能外。它与我国的农业变革、农村的社会经济现状和农民的生活环境和习惯，以及法治建设的完善有莫大关系。 首先，我国的农民专业合作社产生与发展在处于变革中的中国农村，农民对合作社这种新生事物的认识和接受程度并不高。尽管我国的农业农村的经济和社会改革已经深入人心，但是无法将长期以来形成的乡土熟人社会关系用现代的市场经济关系所替

21、代。因此，短期内无法要求农民专业合作社及其成员用现代的管理方式和法律规范将农户会员与非会员截然区分，也难以对于会员权利、当事人的法律责任、合作社的治理机制、成员的准入标准等等内容予以严格要求。现代的、以法律为基础的合作社运行的模式总会与以道德和乡村习俗为基础的传统模式发生摩擦和矛盾，因此，农民专业合作社在发展中遭遇到众多的法律困境也就不难理解了。 其次，我国在农民专业合作社产生的时代背景、农村社会现状、农民需求、国家对合作社的政策法规的要求等具体方面与他国有较大差异，国外的合作社立法可以借鉴和参考但是并不适合照搬和移植，必须探索出适合我国实际的合作社法。目前合作社法实施中暴露出的问题对修订和完善农民专业合作社法具有现实意义，使合作社法更具有适用性和可操作性。更为重要的是合作社立法必然要受到合作社发展的影响，一方