气候资源的属性及权属问题研究.doc

1、1气候资源的属性及权属问题研究摘要：气候资源具有动态资源的自然属性和公共资源的社会属性，是全人类共同且平等享用的物资，中国现行法律疏漏气候资源非排他性的公共资源特点，在民法与宪法中均未区分公共自然资源与国有自然资源的归属，气候资源的权属亦无规定。因此，在共生理论背景下实现多元利益的平衡，保护气候资源，建议中国现行立法应该明确全人类共同享有气候资源和平等使用的权利，增强国家对气候资源的管理义务，防止气候资源国产化。 关键词：气候资源；权属；自然资源；人类共同财产 中图分类号：DF46 文献标志码：A 文章编号：10085831（2013）050028072012 年 6 月 14 日，黑龙江省颁

2、布黑龙江省气候资源探测与保护条例 （以下简称条例 ） ，该条例第 3 条规定“气候资源为国家所有”，制定的法律依据是宪法第 9 条，其论证逻辑是：气候资源是自然资源，而宪法规定矿藏、水流等自然资源属于国家所有，所以气候资源属于国家所有。此条规定与逻辑推理引发舆论和学术界的广泛质疑。传统观念认为气候资源不能像土地和矿产等资源一样定价与交易，因而长期被认为是人类生存的客观外部气候，而非具有经济价值的自然资源。20 世纪 40 年代，美国著名气候学家兰茨伯格（Landsberg）首次提出“气候是一种自然资源”的观点，气候资源开始作为一种可利用且具有经济价值的自然资源，逐渐为人类所重视，但气候资源权属

3、的争议也因2利益的分配问题接踵而至。气候资源是否是自然资源？如果气候资源是一种自然资源，是否与矿藏等自然资源属同等性质的资源？气候资源是否与其他自然资源一样都是国家所有？要厘清以上问题，必须要对气候资源的属性与权属问题进行具体分析。 一、气候资源的自然属性考量：动态自然资源 “自然资源是在一定时间、地点条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前福利的自然环境因素和条件”。自然资源有两大特点：首先，自然资源是自然物；其次，自然资源能够产生经济价值。 气候资源“是气候系统要素或气候现象的总体，是一种自然物；同时，它在一定的社会经济技术条件下可以为人类所直接或间接利用，对人类具有使用价值”1，并创造经

4、济价值，是自然资源的一种。气候资源作为自然资源的一种， “能够为人们作为生产资料和生活资料来源的自然要素”2。但由于其时刻处于变化状态，并不依附土地而存在，形态的不确定性决定其与矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源相比，有着本质的区别。 （一）气候资源的动态性 气候资源是一种无体资源，在地球生物圈内无处不在，无时不在，因而无区域和界限之分；而其他自然资源则依不同的气候条件或地形条件而存在于不同的地域，并依附于土地存在，如水流依附于土地上的河床存在，矿藏资源、森林资源、滩涂等均依附于不同地形特征的土地存在。 （二）气候资源的整体性 光、热、降水等气候资源具有周期流动的变化特点，使具

5、有不同类3型的气候资源和各地区之间的气候资源形成相互依存、相互影响的整体。而矿藏等其他自然资源则是在局部范围内具有整体性。 （三）气候资源的可再生性 1 重庆大学学报（社会科学版）2013 年第 19 卷第 5 期 高利红，等气候资源的属性及权属问题研究兼评黑龙江省气候资源探测与保护条例 煤炭等矿藏资源开采后则不复存在，而气候资源归根到底来自太阳辐射， 如果利用合理，保护得当， 它将与太阳同寿，可以反复、永久地利用。 （四）气候资源的清洁性 气候资源是光照、温度、湿度、降水和风等要素的有机组合，是气候系统和地球环境的组成部分，通常被当作非耗竭性资源，使用后总量不会减少且无污染或少污染，具有清洁

6、性；而其他自然资源在使用过程中或多或少都会对环境造成一定的影响，尤其是煤矿和重金属资源的利用，已经破坏了人类的生存环境。 综上所述，气候资源因其动态性、整体性、可再生性与清洁性的特点与其他自然资源有着本质的不同，对人类的价值也因类别不同而有差异。气候资源按气候要素的构成分为太阳能资源、热量资源、降水资源、风能资源和大气成分资源，其中，太阳能资源是“恒定性资源”3，热量资源、降水资源、风能资源是亚恒定性资源，而大气成分资源是易污染性资源（见图 1） 。不同的气候资源对人类的使用价值并不相同，如大气成分资源侧重体现对人类的生存价值，降水资源与热能资源侧重体现4对人类农业生产中所创造的经济价值，风能

7、资源与太阳能资源侧重体现对人类工业能源开发利用中所创造出来的经济价值。气候资源不固定地属于某一国某一地区，是全人类共同拥有的资源，更重要的是，它对整个人类的生存具有两种不同的价值：一是生态价值，二是经济价值。对人类生存影响更大的是其具有的生态价值，此点与矿藏等自然资源依附于土地而存在，人类侧重其经济价值的开发有着本质不同。 二、气候资源的社会属性考量：公共自然资源 气候资源为人类的物质财富生产源源不断地提供原材料和能源。目前广泛利用气候资源的领域有农业 、工业 、建筑 、交通 、商业 、旅游业等，气候资源利用范围的普遍性和利用群体的广泛性，体现了公共资源社会属性的特点。 （一）气候资源的公共决

8、策性 气候资源是人类共有的财富，关系到地球上所有生命的生存和发展，不适当的开发利用会破坏气候系统，损害生态平衡。因而气候资源的开发利用项目需要政府规划并进行环境影响评价，实行公共决策。2006 年中国政府正式将“合理开发利用气候资源”纳入了国民经济和社会发展第十一个五年规划 ，意味着气候资源的开发利用正式进入公共决策体系4。 （二）气候资源的外部不经济性 气候资源是全人类共同享用的资源，具有动态性。全人类均有权使用气候资源，使用者不受时间和地域的限制，遵循先用原则，先使用者先受益，不合理开发利用必然导致难以克服和难以避免的外部不经济性5问题，增加他人的生产成本或造成生态破坏。 （三）气候资源的

9、非排他性 气候资源的非排他性表现在两方面：一是资源享用上的非排斥性。个人享用气候资源时，无法排除他人也同时享用；二是利用气候资源时不能影响或排斥其他人享用，否则与公众的共同利益相违背。 气候资源具有社会属性，经过人类的开发利用，气候资源能满足人类的生存和发展需要，并创造经济价值。但是，气候资源是全人类共有的公共自然资源，开发使用程度主要依经济和科学技术水平的高低来确定，如果遵循“先用先受益”的原则，势必造成气候资源的滥用，影响人类经济与社会的可持续发展。为保护公平合理地使用气候资源，维护公共利益，人类应利用法律手段来保护气候资源。 三、气候资源的法律属性考量：多部门法透析 法律是调整气候资源开

10、发利用中的冲突，确保其可持续发展的最有力手段。但是中国目前气候资源保护立法及其研究严重滞后于现实发展的需要，既未建立起气候资源保护法律体系，也未制定气候资源保护专项法律法规，更有甚者，在法律规定中混淆气候资源与其他自然资源的所有权类型，将其纳入国家所有的自然资源法律保护体系。为保护气候资源维护生态系统平衡的基础性作用，保护弱势利益，促进公共资源的公平利用，现代法律应该检讨传统法律在气候资源经济价值与生态价值上的平衡问题，实现法律的矫正失衡利益功能。 （一）民法视角分析：气候资源所有权的检讨 1.古罗马时代民法上气候资源的规定：共用物 6古罗马时代民法视角下，人们已经开始区分属于国家所有和人类共

11、享的自然资源，追溯到民法上“物”的规定即可见此种分类。 “罗马法以物能否为个人所有为区分标准，将物分为非财产物或财产物。财产物，是指一切可以为个人所有的物，包括一切个人的财产和无主物，即私法意义上的物”5277-281；非财产物是指不可作为个人财产所有权客体的物，包括“神法物” 十二表法时，神法物分为神用物、安魂物和神护物三种：（1）神用物，是指经法定程序供奉给神灵所用的物，包括土地等不动产，以及教堂和庙宇内的偶像、器皿和用具等动产。 （2）安魂物或宗教物，这是为安葬亡魂所用的物，即用以供神安息的物，如棺材、坟墓、骨灰盒等。 （3）神护物，这是罗马人认为受神灵保护的物，如城市的城墙、城门等。与

12、“人法物” ，它们以满足公益为存在目的，不能成为契约的标的，不得买卖让与。因本文研究与气候资源相关，故重点讨论人法物及其类别。 “人法物为供公众享用的物，并分为共用物、公有物和公法人物。（1）共用物（res communes）：指供人类共同享用的东西。任何人包括市民、外国人都可以享用，如空气、大海等。 （2）公有物（res publicae）：指罗马全体市民公共享有的物。其所有权一般属于国家，不得为私人所有，如矿产、河川、公共土地、牧场等。 （3）公法人物（res universitatis）：主要指市府等的财产”5277-281。 依以上分类，共用物是人类共同享用的物，不具有排他性，个人无法

13、主张所有权；而公有物与公法人物则是属于社会共同体所有的物，非社会共同体成员不得享用，具有排他性，只不过公有物的所有权属于国7家内的全体市民，公法人物则是市府内的全体市民。三者主要差别可归纳如下。 第一，所有权不同。共用物是主体不明确的物，没有主体归属的物不是严格意义法律上的物，不能作为所有权的客体，是不能成立所有权的物。共用物与无主物不同，无主物可以成立所有权，先占是取得无主物所有权的法定方式。 公有物和公法人物的所有人是社会共同体的所有成员，公有物和公法人物的所有权不属于任何个人，而是归属于国家或市政等公共机构，它们不用于经济目的，由社会共同体成员共同且平等地享用，其所有权对外具有排他性，对

14、内则具有平等性。 第二，排他性不同。共用物是全人类共同享用的物，强调的是对物共同且平等的利用，而不是归属。 “自然法，空气、大海及海滨是共用物，它们源于自然物，至今不属于任何人”6 。 “就其性质而言，共用物是那些被认为不易由个人获取或实行经济管理的物品；因而它们不是由法来调整，而是放任大家使用”7。它是维持全人类共同生活的公共资源，包括国家在内的任何个人和团体，不能对它们进行排他性占有。 公有物与公法人物是社会共同体成员都有权使用的物， “公有物是财产物，代表国家公益”8，由国家享有其所有权和使用权，供全体市民共同使用，外国人非经许可不得使用；公法人物的性质与公有物一样，只是范围较狭小，为市

15、府相对较小的共同体内的人共同使用，非共同体成员不得使用，具有排他性。 综上所述，罗马法关于共用物、公有物和公法人物的规定，明确了8共用物代表全人类的共同利益，是人类公共的自然资源，由全人类“共同且平等 ”“共同且平等”的使用权是一种使用公共资源的资格，意味着公民的权利，不会因为不使用而失去。参见 Ceriacy-Wantrup S V. Bishop R C. “Common property ”as a concept in narural resources policy.Natural Resources Journal，1975，15：715.享有所有权和使用权，任何人都有享有水、空气

16、、海和海滨等公共自然资源的公有权利（public juris）公有权利指光线、空气、公海等可以被任何人享用的权利，是任何人皆可享有的公共权益。参见戴维?M?沃克主编的牛津法律大辞典 （光明日报出版社，1988 版第 735 页） 。 。气候资源作为一种全人类共同使用的共用物，不具有排他性，代表着人类的利益，不能成为私法意义上“财产属性”的物。而矿藏、森林等静态的自然资源因其所有者已经确定，并归属于确定的社会共同体成员，是具有“财产属性”和“排他性”的物，因其归属主体不同可定性为“公有物”或“公法人物” ，是归属国家所有或集体所有的自然资源。 2.中国民法上自然资源规定的检讨 中国民法通则第 8

17、1 条规定：“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。 ”依此规定，罗列出来的自然资源中并没有气候资源，立法意旨表明气候资源不属于国家所有，全民所有制单位没有使用权与收益权。 中国物权法第 118 规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使9用和收益。 ”第 119 条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。 ”在以上规定中，有两点值得检讨：一是物权法仅规定了自然资源两种

18、所有权形式，即国家所有与集体所有的自然资源，单位个人依法可以占有、使用和收益，对于属于人类所有的气候资源，单位、个人是否可以占有、使用和收益没有涉及。二是中国气象法的立法宗旨是合理使用气候资源，各级气象主管机构的职责是对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证，这是气候资源合理开发利用的首要程序，气候资源是否能够有偿使用则不在气象法的规定范围内。同时， 中华人民共和国可再生能源法第 4 条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。

19、国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。 ”此条明确规定了国家对太阳能与风能等气候资源的利用是鼓励和保护的，是否有偿使用也未有规定。依以上两法的规定推理，气候资源不适用有偿使用制度，是属于民法第 119 条规定的但书之列类型，不在民法规定的范围之内。 中国民法关于自然资源的规定并未涉及气候资源，究其原因，一方面可能是立法者对于气候资源的忽视；另一方面是立法者意识到气候资源与现有法律中的自然资源概念并不是完全的种属关系，鉴于气候资源的特殊性，暂时在立法上不去界定。需要特别指出的是，不管是气象法还是可再生能源法 ，均未将一般自然资源的有偿使用制度

20、适用于10气候资源。基于此，比较合理的解释乃是：气候资源不同于一般的自然资源，因此不便纳入国家所有的范畴，更无从适用有偿使用制度。 （二）宪法视角分析：自然资源国家所有的检讨 气候资源作为自然资源的一种，美国宪法中明确了其人类所有的权利，如宾夕法尼亚州宪法第一章第二十节规定：“人们有享有清洁的空气、纯净的水源和保有自然资源和自然环境的审美、风景和历史价值的权利。宾夕法尼亚州的自然资源是属于所有人民包括未来人的公共财产。作为这些资源的保管人，联邦应该基于全体人民的利益来保护和管理这些资源。 ”参见： Pa. Const. art. I，27.夏威夷州宪法第六章第一节也规定： “为了当代和未来世代

21、人的利益，州和其政治分支应保有和保护本州的自然风光和自然资源，包括土地、水、空气、矿藏和能源，并以符合资源保护目标和促进本州自给自足的方式，促进这些资源的开发和利用。 ”参见： Haw. Const. art. XI，1.“所有的公共自然资源都是为了全体民众的利益以信托的形式由州加以控制”9。基于公共信托理论公共信托理论主张政府为了全体国民的利益而控制或持有公共信托土地、水和其他自然资源，不能通过转让这些资源而使其变成私人所有，也不能改变这些资源的本来公共用途，公民有权按照其本来的公共用途或目的充分使用它们； 作为公众的受托管理人，政府既不能通过默许放弃或者转让这类财产，也不能将这类财产用于与其本来目的不同的私人用途； 政府只在为了增加全体人民的权利和利益时，才可以通过适当方式授予私人有限地使用公共信托资源的权利，但不能改变其用于公共利益的本来用途。参见肖泽晟公物法研究 （法律出版社，