气候变化应对与《森林法》修改.doc

1、1气候变化应对与森林法修改摘要：完整的林业应对气候变化法律体系包括林业气候专门法和林业基础法两部分，前者以碳汇的增加、固定和替代为核心，后者涉及林业物权及管理体制等林业基础制度。我国现行林业立法无论在气候专门法方面还是林业基础法方面都存在诸多不足，不利于林业气候功能的充分发挥。 森林法修改征求意见稿在应对气候变化方面有显著进步，但也存在诸多不足，需要进一步修改完善。 关键词：林业；气候变化应对；森林法 基金项目：浙江大学气候变化法律研究中心课题“气候变化视野下的林业法律问题研究” ，并得到浙江大学“985”专项资助 作者简介：巩固，男，法学博士，浙江大学光华法学院副教授（浙江 杭州 31001

2、8） 中图分类号：D922.634 文献标识码：A 文章编号：1671-0169（2013）04-0017-10 应对气候变化是现代林业的重大使命，发展林业是应对气候变化的重要手段。无论中国应对气候变化国家方案 、 积极应对气候变化决议等政策文件，还是国家领导人在国际气候会议的重要发言，都无不强调林业的重要作用，并将之作为中国应对气候变化的亮点举措。2009年中央林业工作会议指出，林业“在应对气候变化中具有特殊地位” ，2“应对气候变化必须把发展林业作为战略选择”1。国家林业局应对气候变化林业行动计划更是对未来四十年（到 2050 年）间林业应对气候变化的总体战略作出了规划部署。作为一种高度依

3、赖分工、交易成本大于转化成本的“非自给自足型”产业， “林业生产需要更多的制度供给”2（P105） 。气候变化应对也是一个高度复杂，具有明显“制度建构性”的事务。然而受各种原因影响，我国林业发展道路曲折，法制建设长期滞后。在此背景下，已提上日程的森林法修改意义尤显重大。林业应对气候变化需要什么样的法律制度？我国现行立法存在哪些问题？森林法（修改草稿第一次征求意见稿） （以下简称森林法意见稿）有哪些进步和不足，应当如何完善？本文试析之。 一、林业应对气候变化的制度KH*3需求与法律构造 根据与气候因素的关联程度，可把林业应对气候变化法分为“专门法”和“基础法”两部分。前者是专门针对气候变化应对、

4、以发挥林业的气候功能为直接目标的林业“特别法” ，后者是针对整个林业领域、作为具体林业制度之基础的林业“一般法” 。一个完整的林业气候法体系离不开这两部分的配合与呼应：只有基础法，没有专门法，林业的生态价值得不到独立认可和专业化保障，气候功能得不到有效发挥；只建设专门法，不对基础法加以改造，先进的林业气候制度也将如无本之木，难以得到良好实施。因此，面向气候变化应对的林业法制建设必须在这两方面齐头并进，不可偏废当前理论界和实务领域普遍存在的一个误区是把“林业气候变化法”等同于“林业气候专门法”甚至“林业碳汇制度” ，相关研究和立法呼吁主要着眼于此层面。但实际上，在我国落后的林业3管理体制及林权制

5、度未有实际改观之前，各种先进的、常常是移植西方的“林业气候专门制度”难以立足。现实中的林业气候实践多数是以政府强力支持甚至主导为后盾，具有“试点”或“示范”意味，就是其典型表现。同时需要注意的是，这里的“专门法”和“基础法”是为研究方便而对具有共性的某类法律制度的统称，并不等同于某部规范性法律文件。事实上，专门法也好，基础法也罢，都是需要不同层级和功能的诸多立法来分别规定和系统保障的，绝非一两部立法所能涵盖。 （一）林业气候专门法 森林应对气候变化的主要功能源于其强大的碳汇能力。森林通过光合作用吸收二氧化碳并将之固定在植被和土壤中，能够有效清除空气中的碳，对调节气候具有重要作用科学研究表明，树

6、木每生长 1 立方米，平均吸收 1.83 吨二氧化碳，放出 1.62 吨氧气。作为陆地上最大的储碳库和最经济的吸碳器，全球森林对碳的吸收和储量占全球每年大气和地表碳流动量的 90%，对全球生态安全、气候安全发挥着重要作用。参见应对气候变化林业行动计划 。虽然从终极意义上说，森林碳汇具有“临时性”随着林木的死亡、分解，被固定的碳最终还会回到大气之中，但这一过程是人类可以控制的，其越缓慢，对环境就越有利。相对于其他高碳材料，林木产品具有“零排放”的优势，即使完全燃烧，其二氧化碳排放量也不会超过生长过程中的吸收量。由此，如何尽可能地增加森林碳汇、延长固碳时间、用林木替代其他高碳材料，就成为林业应对气

7、候变化的主要途径应对气候变化林业行动计划把林业减缓气候变化的途径归纳为增汇、减排、储存、替代四部分。实际上，在林4业领域， “减排”和“储存”只是视角不同，其实质上是一回事。从系统论角度来看， “碳增加、碳贮存和碳替代是当前林业应对气候变化的主要运行机制”3。相应地，对这三种机制的保障就构成林业气候专门法的主要内容，形成其基本构造当然，从气候变化应对的角度来看，气候法通常被分为“减缓性”与“适应性”两部分，林业气候法也相应地包含这两部分内容。但适应性森林法所强调的对生态系统的维护同时也是减缓性森林法所应遵循的原则；在制度外观上，二者更是相互重合，难以截然分开，故本文不加区分。 1.林业 “增汇

8、”法律制度体系。通过碳汇交易、生态补偿、国家投资、社会动员等多种形式，增强营林积极性、扩大森林面积、提高林分质量，提升碳汇能力，增加碳汇总量，是此类立法的核心任务，主要包括以下制度： 林业碳汇交易。林业碳汇交易是在实行碳排放总量控制的前提下，允许义务人通过购买碳汇以折抵其工业排放额度或转让牟利的制度。其把控制工业排放与发展林业生产联系在一起，既能够加强碳排放控制，降低超额排放对气候的负面影响，又能为林业发展募集大量资金，是一种理想的制度设计。自波恩政治协议把“造林、再造林”项目纳入京都议定书确定的清洁发展机制以来，碳汇交易从理论走向实践，并因其巨大的经济效益和发展空间受到广泛重视。当前有关林业

9、气候法的研究多数是对林业碳汇制度的研究，在一定程度上，碳汇交易几乎成了林业气候法的代名词。 碳汇交易分为基于“京都规则”项目和“非京都规则”项目两类4。前者是指在京都议定书框架下，围绕5联合国气候变化框架公约所确定的发达国家减排义务的履行所开展的交易，目前仅限于“造林、再造林”项目；后者是指基于其他区域性法律政策或相关主体的自愿参与所开展的交易。 “京都规则”项目具有市场明确、强制性、价格较高等优点，但也存在范围特定、条件苛刻、规则严格、市场有限等弊端，且随着京都议定书的到期而前景不明。“非京都规则”项目当前虽处于探索阶段，但条件宽松、实施灵活，前景广阔，潜力巨大。 与一般商品不同，碳汇具有“

10、无形性”和“公共物品”性，无论产品、需求、价格、计量，还是交易、监管及救济均无法自然形成，必须人为制度的构建。作为一种典型的拟制交易，一个完整的碳汇交易制度体系至少包括以下内容：（1）交易的主体范围；（2）碳排放总量控制及排放指标的初始分配；（3）碳汇与碳排放指标的折抵关系与使用限度；（4）可交易碳汇的认定条件、计量方法、注册程序与监测体系；（5）交易的主管部门和管理体制；（6）认可的项目方法学基础；（7）项目实施的规则、标准和认证；（8）价格的形成机制和支付方式；（9）交易的具体方式和实施程序；（10）中介服务市场及其监管；（11）争议处理及权利救济等。 碳汇生态补偿。碳汇交易的实质是以市场

11、化手段对森林在气候方面的生态效益进行补偿，具有“外部成本内部化”和“可营利性”的优点，但存在交易成本高、不易实施等弊端。即便条件相对宽松的“非京都规则”项目，其交易费用仍然不菲并因而大大抑制交易。总体来看，在可预见的较长时期内，碳汇交易的空间相对有限，林业碳汇的大部分还是6要依靠普通林木来提供。在不被补偿的情况下，这些作为“副产品”的碳汇成了纯粹的公共物品，不能为林权人带来利益，既有失公平，也不利于对碳汇的关注和珍惜。对此，应逐步建立政府主导的碳汇生态补偿制度，对碳汇贡献量达到一定规模的地区和个人给予相应补偿。补偿款可由财政拨付，也可通过向高碳行业征收碳税或收取生态补偿基金的形式募集。补偿应遵

12、循“受益者付费”原则5。与碳汇交易相比，生态补偿额度较低，只是一种辅助性补偿，但其界定容易、方便实施，具有普遍激励效应，体现基本的气候公平，很有必要。 扶持造林。碳汇总量与林木蓄积量呈正比例关系，森林面积和木材蓄积量是林业碳汇量的基础。2009 年时任国家主席胡锦涛在联合国气候变化峰会上提出 2020 年中国森林面积比 2005 年增加 4 000 万平方公里，森林蓄积量比 2005 年增加 13 亿立方米的宏伟目标。 应对气候变化林业行动计划提出“到 2050 年，比 2020 年净增森林面积 4 700 万公顷，森林覆盖率达到并稳定在 26%以上” 。要实现这些目标，必须采取积极措施，扩大

13、林地范围，提高森林质量，增加林木蓄积量。为此，须完善义务植树制度、退耕还林制度，规范国家造林工程，确保其高效实施。 森林可持续经营。大力造林虽然必不可少，但在“目前我国可供造林的面积已经十分有限” 、 “现有宜林地立地条件比较差”的现实国情面前6，其空间终究有限。而且，森林的碳汇量并不完全等同于森林面积或林木蓄积量，树种、年龄、密度、林分的质量与结构等因素都影响着森林的碳汇能力。要确保森林持续提供高质量的碳资产，实现森林碳汇效益的最大化，就必须通过科学的森林经营制度来提升森林的碳汇能力。7为此，应建立以增加森林碳汇为主要目标的森林可持续经营制度， “考虑不同树种、营造方式、营造模式（混交类型、

14、混交方式、混交比例） 、种苗、营造技术（整地、排列方式、造林密度、造林方法） 、抚育间伐（条件、方法、强度、开始期和间隔期）等对森林生态系统碳贮存的影响，应以增加森林生态系统碳贮存为主要目标来确定碳汇林合理的森林经营方式”6， “把碳吸存、碳储存、碳替代等管理策略和碳储量目标，纳入森林经营计划中”7。 2.林业“固碳”法律制度体系。森林固碳的时间越长，就越能为人类从容应对气候变化争取时间，如这一过程不加控制，本身将起到加剧排放的效果。维持森林“固碳”意义重大，主要涉及以下制度： 林木采伐。采伐是森林面临的首要威胁，必须予以限制。但要注意的是，林木的碳汇能力与树龄相关，但并非越老越好，对于那些碳

15、汇能力已过顶峰的成熟林木，及时采伐并予以抚育更新方能达到效益最大化。“如果森林合理轮伐，在一定的时期内，其固碳总量也可以翻一番。这种假设可以从宏观上证明一种理念：合理采伐也是增加森林碳汇作用的有效途径。 ”8所以，采伐控制并非越严格越好，关键是适度。而且不同树种的碳汇能力周期各不相同，故采伐周期的确定不宜“一刀切” 。另外，采伐的作业方式对碳泄漏也有重要影响，科学、低强度的采伐作业，能减少对地被植物和森林土壤的破坏，把采伐的碳危害降到最低。 森林生态保护。森林碳汇不等于林木碳汇。森林是由林木、土壤、各种表层植物及微生物构成的统一体，森林生态系统整体的碳贮存量远大于林木的碳贮存量。据研究，森林土

16、壤碳库贮存的碳量几乎是森林植8被碳储量的 2 倍，各种林下灌木、杂草甚至枯落物也都贮存有相当的碳量6。另外，从林木健康、持续生长的角度来说，一个多样化的完整的生态系统必不可少。因此，对森林固碳能力的维护不仅是对林木的保护，而是对整个森林生态系统的维护。这就要求森林管理制度不能“只见树木，不见森林” ，而须着眼系统整体，把对生态系统的影响作为审批营林活动的依据，注意树种的选择和搭配，加强自然保护区建设，加大物种保护力度，建立完整的森林生态保护制度。 森林灾害防治。自然灾害是森林固碳遭受的另一威胁，其中森林火灾首当其冲。据估算，19591992 年，我国森林每年因为火灾向大气释放 CO2 约为 8

17、96 万吨9，这还不包括灾后森林缓慢恢复期间丧失的“可得碳汇”的损失。森林病虫害导致林木大面积死亡甚至森林生态系统整体退化，危害同样巨大。而碳汇林主要是人工林，树种相对单一，病虫害风险更高，尤需注意。因此，必须建立系统的森林灾害防治制度，强化对森林可燃物和外来物种的管理，建立灾害预警系统，切实提高森林防火和病虫害防治水平。 林地保护。林地是森林的根基。毁林开垦、改变林地用途、把林地变为非林地是最彻底的森林破坏，对森林固碳的影响是致命的。 “中国历次森林资源清查结果表明：中国每年因乱征乱占林地而丧失的有林地面积约 100 万公顷” 应对气候变化林业行动计划 。 ，其危害不言而喻。必须建立严格的林

18、地用途管制制度，对林地用途的改变加以严格控制，不仅林地转为非林地要加以控制，对于森林性质发生重大改变的，如由高碳汇林转为低碳汇林的，也要有所限制。应推行地区森林碳汇总量控制制度，把林地开发与森林碳汇总量联系起来，9为林业活动划定碳汇红线。 3.林产品“替代”法律制度体系。如果说森林“固碳”终究是一种“延缓”举措的话，通过林产品对其他“净排放源”的替代性使用更具根本性意义，其主要涉及以下两大制度。 林业生物质能发展保障制度。 “从木材能源生产和消耗的整个过程以及宏观角度考察，木材能源向大气排放二氧化碳的数量为零。 ”10用木材能源替代化石能源具有很好的减碳效果，而且减少其他大气污染，并能充分利用

19、森林采伐和加工剩余物，有利于实现“循环经济” 。 “据统计，中国每年有可以能源化利用的森林采伐和木材加工废弃物 3 亿多吨，如果全部利用，约可替代 2 亿吨标准煤。 ”应对气候变化林业行动计划 。然而，作为一种技术密集型的新兴产业，林业生物质能的开发需要较高资金和技术投入，市场风险较大，需要国家大力扶持。为此，须建立林业生物质能发展保障制度，通过政策支持、信贷优惠、税收减免、技术推广、市场风险分担等消除发展障碍，推进产业升级。 林木产业发展保障制度。木材是重要的原材料，在社会生活中有着广阔的适用空间。木材在生产加工过程中消耗的能源大大低于其他材料，用木材代替能源密集型材料可有效减少碳排放。 “

20、研究表明：用 1 立方米木材替代等量水泥、砖等材料，约可减排 0.8 吨二氧化碳当量，还节约了能源，又减少污染。 ”应对气候变化林业行动计划 。同时，木制品的广泛使用还可极大延长固碳时间，成为重要碳库。 “19612004 年间，中国木制品碳储量约达 12 亿18 亿吨二氧化碳当量。 ”应对气候变化林业行动计划 。大力发展林木产业，推广林产品的使用、替代具有重要意义。10当前我国林木产业总体仍处于以初级加工和小企业分散经营为主的粗放阶段，产品范围有限，技术含量偏低，各方面均有待提高，需要国家的大力扶持及制度保障。 （二）林业基础法 1.灵活的林业物权制度。林业物权是林业气候功能得以发挥的基石。

21、没有精细、清晰、灵活的林业物权制度，再先进的气候专门立法也将如无本之木。理想的林业物权制度应做到：第一，精细化。根据实践需要设置权利谱系，能够满足各种交易的需要。如“碳汇”作为一种虽然无形但客观存在的“产品” ，只有突破以往物权对“物为有体物”的限制成为权利客体，才有被交易的可能。第二，权属界定清楚，公示制度科学合理。 “林权的清晰界定是交易森林碳汇服务的前提和基础。 ”11要保障交易安全，还需要科学的公示制度。第三，权利设计灵活、变动方便。无论碳汇林还是能源林，都以规模为基础例如， 中国绿色碳基金碳汇项目管理暂行办法规定每个碳汇项目实施规模不少于 5 000 亩。 ，需要林业生产要素的高度集中，对此，林地、林木以及碳汇之上可否建立独立物权、能否自由变动将直接影响集中的方便度和安全度。 2.科学的森林分类经营制度。现代林业承载着多重使命，兼具多种功能，应当根据其性质、功能的差异进行类型化处理，根据各自特点规定相应制度。尤其以“碳汇林” 、 “能源林”为代表的“气候林” ，因其应对气候变化的重要功能和特殊的产业特点，应在森林分类中占据一席之地，获得独立法律地位，根据自身特点设计管理制度。 3.开放的林业投资经营制度。林业气候功能的发挥需要极高资本投