上合组织框架下多边能源合作机制与中国的参与策略.doc

1、1上合组织框架下多边能源合作机制与中国的参与策略摘要 上海合作组织成员国的能源合作正在由双边向多边发展，但目前存在法律机制欠缺、制度化程度较低的问题。为此，上合组织多边能源合作机制的战略构想上合组织“能源俱乐部”得到有关国家的重视并提上了议事日程。在上合组织各成员国立场各异的现实情况下，应按照务实的精神，把各国达成共识的、成立论坛性质的平等对话交流平台作为现实、稳妥的制度选择。中国参与上合组织多边能源合作既具有优势，又面临挑战，需要在互利共赢的原则下，从目前的现实情况出发，寻找既符合中国对外能源战略利益，又同上合组织其他成员国立场相协调的“能源俱乐部”参与策略。 关键词 上海合作组织；能源；多

2、边合作；“能源俱乐部” ；机制建设 中图分类号F416.2 文献标识码A 文章编号 1673-5595（2013）06-0001-07 一、上合组织区域内能源合作的背景和概况 上海合作组织（简称“上合组织” ）的前身是中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦组成的“上海五国”元首会晤机制。2001 年 6 月 15 日，上述五国及乌兹别克斯坦在上海举行峰会，签署了上海合作组织成立宣言 ，标志着上海合作组织正式成立。随着成员国2之间政治互信加深，经贸往来也日益增多，在保障地区安全的同时，促进各国经贸发展成为上合组织的另一个重要方向。尤其是近年来，基于能源供给和需求方面明显的互补关系，成

3、员国之间正在实施多项双边和多边能源合作项目，使能源合作日益成为上合组织经贸合作领域的一个重点和亮点。 （一）上合组织区域国家能源概况 上合组织成员国中，俄罗斯、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦油气储量丰富。其中，俄罗斯是全球最大的油气开采国，世界第一大天然气出口国和第二大石油出口国；哈萨克斯坦是中亚地区最大的石油出口国，2012 年出口量超过 7000 万吨；天然气是乌兹别克斯坦主要的出口商品，2012 年的出口量超过 80 亿立方米。1 作为能源进口国，在经济快速增长的推动下，中国已经成为全球最大的石油进口国，天然气的进口量和消费量也在迅速增长。吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦虽然油气储量匮乏，需要从邻国进

4、口，但这两国拥有丰富的水电资源。 （二）上合组织区域内能源合作概况 目前，上合组织区域内存在和正在建设多个能源合作项目，可以归纳为以下几个主要领域。 1.石油天然气上游勘探和开采 重点项目有：中国公司控股和参股多家哈萨克斯坦境内的石油公司并进行油气开发作业；中国与乌兹别克斯坦合资开发乌兹别克斯坦境内的油气区块；中石油、中石化分别与俄罗斯石油公司在俄罗斯境内合作3进行油气开发；俄罗斯公司在哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦境内进行油气勘探和开发的业务等。 2.石油天然气管道运输基础设施建设和运营 已经建成和运营的项目包括：从哈萨克斯坦至中国的中哈石油管道（阿塔苏阿拉山口） ；俄罗

5、斯东西伯利亚太平洋石油管道及其中国支线（斯科沃罗季诺漠河） ；从哈萨克斯坦西部通往俄罗斯黑海沿岸的里海石油管道财团（CPC）项目；从土库曼斯坦经乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦通往俄罗斯的中亚中央天然气管道；从土库曼斯坦经乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦至中国的中亚中国天然气管道等。 3.石油、油品和天然气跨国贸易 目前实现的供应包括：俄罗斯向中国每年供应 1500 万吨原油，未来可能提高到 3000 万吨5000 万吨；哈萨克斯坦向中国每年供应 1000 万吨原油；土库曼斯坦、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦向中国供应天然气，目前约为每年 300 亿立方米，未来可能提高到 600 亿立方米；土库曼斯坦、哈萨克斯坦、

6、乌兹别克斯坦向俄罗斯出口天然气；俄罗斯向哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国供应油品；哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦向吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦供应天然气和其他能源产品等。 此外，上合组织国家在核能和电力贸易等方面也存在较大规模的合作，比如中俄合作的田湾核电站项目和俄罗斯对华供应电力等。 （三）上合组织区域内能源合作的特点 1.双边合作是目前能源合作的主要方式 目前，上合组织区域内能源合作的主要方式是双边合作，既包括政4府之间的合作协议，也包括企业主体之间共同进行勘探、开采、加工、运输和销售等业务的合作。这种合作不仅有从国家能源政策出发、具有重大影响力的战略性合作项目，也有一些从企业经营活动出发的

7、商业性合作项目。从总体上看，双边能源合作具有可操作性强、落实效率高，受第三方干预和影响的可能性低等特点。 2.多边合作逐步增多，将成为未来能源合作的主要方式 随着上合组织区域内各国能源合作力度的进一步加强，石油、天然气和电力这些能源产品的跨国运输规模的扩大，多边的能源合作也正在稳步推进，并具有了相当程度的经验积累。特别是途经多国的土库曼斯坦中国天然气管道的建设，是上合组织成员国的多边能源合作的典型范例，为多国共同磋商机制奠定了基础。从长期前景看，在经济全球化和区域一体化的趋势下，上合组织国家间的多边能源合作将会越来越多、越来越频繁。 3.能源合作法律机制欠缺，制度化程度较低 在上合组织区域内，

8、各国间的双边和多边能源合作，主要还是通过政府协商、企业合作的形式进行的。这些合作只能称之为“上合组织区域内的能源合作” ，难以称作“上合组织层面上（或上合组织框架内）的能源合作” 。因此，上合组织作为区域内重要的政治和经济组织，在能源领域内，需要有能够促进和保障区域内能源合作的法律文件，以及实际的机制和职能来影响各成员国的能源决策，从而协调各国能源战略目标和能源立法状况，消除相互投资和贸易的壁垒，创造多边合作的便利化条件，为区域经济发展、优化能源行业投资和贸易流向在制度上给予保5障。 二、上合组织“能源俱乐部”的战略构想和制度选择 出于上合组织国家之间巨大的能源合作规模和潜力考虑，多年来，上合

9、组织内部一直尝试建立该组织框架下的多边能源合作机制。但各成员国从自身能源战略出发，在建立多边合作机制上的诉求不一、立场各异，加大了建立这种合作机制的难度。 （一）上合组织“能源俱乐部”的战略构想 2006 年 6 月，俄罗斯总统普京在上合组织成员国元首上海峰会上首次明确提出了建立“能源俱乐部”的建议。2随后，2006 年 9 月，在塔吉克斯坦杜尚别召开的上合组织成员国政府首脑会议将能源作为组织的优先合作方向之一，责成各成员国能源部门成立工作组，研究成立上合组织能源俱乐部的可能性。 2007 年 6 月，在莫斯科召开的上合组织能源部长会议上，与会国代表一致同意建立上合组织“能源俱乐部” ，但在上

10、合组织能源俱乐部章程的问题上并未形成统一意见。3受 2008 年下半年开始的全球金融危机的影响，有关上合组织“能源俱乐部”的机制建设问题进展较为缓慢。直到 2011 年至 2012 年，建立上合组织能源俱乐部的问题才再次被纳入议事日程。 2011 年 9 月 23 日，在西安召开的欧亚国家能源部长会议上，中国、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦通过了旨在推动上合组织能源俱乐部启动的西安倡议 。2012 年 6 月 5 日，再次当选俄罗斯总统的普京在访华并出席上合组织元首峰会前撰写的文章俄罗斯与中国：合作新天地中指出：“我们需要在上合组织框架内建立一些真正起作用的融资6保障和项目管理机制。应该搭建

11、一些我们可以组建联合计划，制定各种多边方案的平台。我举一个能够说明这种方式的例子上合组织能源俱乐部，这个俱乐部的筹备工作已经进入冲刺阶段。 ”46 月 7 日，中国国家主席胡锦涛在峰会发言中强调：“我们要把上海合作组织建设成为地区经济发展的推动力量我们要建立开发银行、粮食安全合作机制、种子库和农业示范推广基地、能源俱乐部，推动贸易和投资便利化，全面促进各国经济发展。 ”5 （二）上合组织成员国在建立多边能源合作机制上的立场 由于上合组织各成员国在经济状况、资源禀赋、能源战略和外交政策等方面存在差异，因此各国在能源俱乐部的机制和所承担的职能方面持不同立场。 1.积极倡导者 作为全球最大的能源出口

12、国，俄罗斯首先提出了成立上合组织能源俱乐部的倡议，并为此做了积极的工作。2006 年 9 月，俄罗斯在杜尚别举行的上合组织政府首脑会议上建议各国在核能、电力、天然气管道建设等方面进行合作。6俄罗斯希望通过上合组织能源俱乐部，在其拥有优势地位的方向发挥主导作用；同时，俄罗斯也在积极联合其他天然气生产国组建“天然气出口国组织” （天然气欧佩克） 。可以认为，俄罗斯的提议在某种程度上是为了实现控制中亚能源资源及其管道走向的战略目标。7 2.积极响应者 对于既是能源出口国，也是能源过境运输国的哈萨克斯坦来说，保7障能源的稳定和可靠运输是该国参与多边能源合作的首要目标。2007 年8 月，哈萨克斯坦总统

13、纳扎尔巴耶夫在上合组织元首比什凯克峰会上强调，存在于上合组织成员国领土上的能源管道系统，连接着俄罗斯、哈萨克斯坦、中亚和中国，这是建立上合组织统一能源市场的基础。8 而对于需要进口石油天然气但水电资源丰富的吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦而言，上合组织的能源合作一方面要保障其油气的稳定进口，另一方面还需要其他成员国协助投资开发水电资源，以及在其境内勘探油气资源，因此，这两国对于推进多边能源合作持积极态度。 3.明确持保留态度者 对上合组织多边能源合作明确持保留态度的是乌兹别克斯坦。该国作为区域内的重要天然气出口国，态度谨慎，认为在各成员国能源政策差异较大的情况下，更适合成立一个能源论坛，对能源政策进行

14、交流与沟通，而不愿使本国的能源出口管线受控于任何形式的制度化安排。9俄罗斯外交部长拉夫罗夫 2012 年 5 月曾公开呼吁乌兹别克斯坦尽快加入“能源俱乐部”的组建。10 （三）上合组织“能源俱乐部”的制度选择 在上合组织能源俱乐部的制度选择上，各成员国有两种意见： 1.成立跨国能源组织 一种较为“激进”的方案是成立跨国能源组织，制定各成员国的共同能源战略，进行项目规划和决策，未来还将与区域外的能源组织进行合作，将共同能源政策扩大到亚太地区并制定“亚洲能源战略” 。2008 年前，俄罗斯和哈萨克斯坦曾持这种立场。 82.成立论坛性质的平等对话交流平台 另一种是更为“稳妥”的方案，即成立论坛性质的

15、平等对话交流平台，协调各国能源政策，建立从专家级、企业级，直到政府级和元首级的分步骤决策机制。目前，在使能源俱乐部成为对话和交流平台方面，各成员国均不持异议，但在具体协调和统一各成员国能源政策、共同实施大型基础设施建设和进行投融资方面，各国仍存在不同意见。 三、中国在上合组织区域内多边能源合作中的机遇和挑战 从上合组织能源俱乐部概念的提出到现在，特别是经历国际金融危机之后，上合组织区域内各国的能源状况、中国与上合组织国家的双边和多边合作，以及上合组织区域外国家与中亚国家的能源关系都发生了重大的变化。因此，当上合组织“重启”和加速建设能源俱乐部这一多边能源合作机制时，中国面临着一些新的机遇和挑战

16、，有可能对未来的合作产生重要影响。 （一）中国在上合组织区域内能源合作中的新机遇 1.中国在俄罗斯和中亚地区实现了油气利益的实际存在 中国建成了从俄罗斯和中亚进口油气资源的管道，在获得上合组织国家能源资源方面实现了突破性进展。2008 年底，中俄达成了建设东西伯利亚太平洋石油管道中国支线，以及俄罗斯每年向中国供应 1500 万吨石油的协议。该管道已经于 2011 年初建成运营。2009 年底，从土库曼斯坦经乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦至中国的天然气管道开通，该管道的输气量正在逐步增加，未来有望达到每年 600 亿立方米。 这些项目的顺利实施使中国实际上拥有了在上合组织区域内的能源“核心利益” ，9

17、不再是对中亚和俄罗斯油气资源“可望而不可求”的看客。中国作为上合组织区域内能源合作实际参与者的重要性也因此逐步加强，这为扩大中国在该地区油气资源领域的存在奠定了基础。 2.中国在资金、技术和人力资源等方面的优势激发了合作方的积极性 在俄罗斯和中亚各国经济受金融危机影响的情况下，一方面，中国通过双边和多边机制为这些国家提供了资金支持，加大了对这些国家能源行业的投资。中国在与上合组织国家的能源合作中创造性地使用了“资金换资源”的方式，即利用中方贷款促进能源出口国资源开发的新模式，为加快区域内资源开发、促进各国经济增长、满足经济发展的能源需求开辟了新的途径。 另一方面，中方使用自己的技术和人力资源，

18、大规模、高效率地在中亚实施了油气田开发、油气管道建设的多个能源项目，不仅为保障中国的能源进口发挥了重要作用，也为中亚国家的经济发展和资源贸易做出了贡献。 正因如此，上合组织中的能源出口国已经意识到中国是稳定的能源消费市场，拥有资金、技术和人力资源的优势，同中国进行能源合作能够达到互利共赢的目标。这些国家有积极的愿望同中国进行能源合作，共同开发油气资源。 3.有保障的资金投入和资源回报，提高了中国在能源合作中的地位 通过与上合组织国家不断加深的能源合作，促进了中国与这些国家在能源领域的相互了解和互利共赢。在提供资金支持和获得资源的同时，10中国提高了在上合组织区域内进行多边能源合作、建设上合组织

19、“能源俱乐部”过程中的主导地位，并有一定的话语权，这有助于促进上合组织多边能源合作机制的形成，从而保障中国的能源安全和战略利益。 （二）中国在上合组织区域内能源合作中面临的挑战 在面临机遇的同时，中国在多边能源合作中也面临一些挑战。 1.中国在上合组织伙伴国境内的油气项目面临较高的压力和风险 首先，随着中国在中亚地区能源行业中地位的加强，包括中国企业在当地生产经营活动的扩大，以及随之导致的与当地企业的竞争，这就使这些国家的部分政治、商业势力开始炒作所谓的“中国威胁论” ，对中国政府和企业形象造成了负面影响。 其次，中亚国家和俄罗斯仍处在向市场经济转型的过程中，商业环境、法律制度等并不完善，且难以在短期内出现根本性好转，这就使中国企业不仅在当地面临复杂的经营环境，在投资和贷款回收方面也存在一定的法律政策风险。 此外，中国和这些国家的政治、经济、贸易和法律制度存在差异。中国对当地市场的了解程度还比较低，在投资、财务和人力资源管理等方面都存在问题，从而给业务的顺利开展造成了困难。 2.上合组织国家间对资源的竞争容易产生争端 首先这指的是中国与俄罗斯对中亚能源资源的竞争。经济危机之后，俄罗斯减少了对中亚天然气的进口，暂停了一些在中亚的能源合作项目，使俄罗斯对中亚能源资源的控制力有所下降。同时，曾垄断中亚资源的俄罗斯对中国进入中亚能源市场、建设通往中国的油气管道抱有戒心。