社会保障“全覆盖”研究.doc

1、1社会保障“全覆盖”研究摘要：改革开放之前，我国通过单位福利保障实现“单位全覆盖” ；改革开放之后，我国社会保障经历了从“建制扩面”向“广覆盖”与“双覆盖”的转变；“十八大”将“全覆盖”作为我国社会保障的首要方针，提出到 2020 年全面建成小康社会时实现社会保障全覆盖。社会保障全覆盖既指制度全面覆盖，也指人数全民覆盖（即应保人口的全覆盖） 。社会保障全覆盖反映了普遍主义福利思想，折射出政府反对社会排斥、促进社会融合的施政理念。要坚持“保基本、多层次、可持续”的方针，以制度全覆盖带动人口全覆盖，以实现基本养老保险和最低生活保障制度全覆盖为突破口，以社会保险、社会救助和社会福利全覆盖为重点，逐步

2、完善全覆盖的补充性社会保障制度，循序渐进地推进社会保障全覆盖进程。目前，应全面启动社会保障全覆盖计划，做好社会保障全覆盖政策的顶层设计，尽快实现全国社会保障信息联网，理顺全覆盖网络，并避免全覆盖陷阱。 关键词：社会保障全覆盖；普遍主义；社会融合；制度全覆盖；人口全覆盖；高福利陷阱；低福利陷阱；社会保障信息联网；单位全覆盖；社会保障广覆盖；社会保障双覆盖 中图分类号：F061.4；C913.7；F840.6 文献标志码：A 文章编号：16748131（2013）060001112012 年 11 月 8 日召开的“十八大”提出我国社会保障的新方针为“全覆盖、保基本、多层次、可持续” ，与 201

3、0 年210 月 28 日颁布的社会保险法提出的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”仅有一字之差，但在理念上却发生重大变化。从“广覆盖”到“全覆盖”的转变，不仅是全面建成小康社会的必然要求，而且是实现“中国梦”的题中之义。本文将在回顾新中国成立以来劳动和社会保障方针演变过程的基础上，探讨社会保障全覆盖的科学内涵及其背后的基本理念，分析我国实现社会保障全覆盖的难点及其原因，并借鉴国外社会保障曾经或已经实现全覆盖的国家的经验和教训，提出实现我国社会保障全覆盖的基本思路和相关政策建议。 一、社会保障全覆盖方针的形成过程 尽管在新中国成立之后的计划经济时期，我国通过单位福利模式实现了福利保障的全覆盖，但

4、是社会保障全覆盖却是改革开放之后的事情。“十一届三中全会”之后，我国开始社会主义市场经济体制改革，社会保障体系逐步建立并日益健全。总体上看，我国社会保障体系的建设思路是逐步从“建制扩面”向“广覆盖”与“双覆盖” （覆盖城乡居民）再向“全覆盖”转变。 1.单位全覆盖时期：19491977 年 新中国成立之后，我国开始参照苏联模式走计划经济道路，直到1978 年“十一届三中全会”之后才逐步向社会主义市场经济道路转变。在整个计划经济时代，政府采取“单位制”模式管理经济和分配福利（路风，1989；李汉林，1993；李路路，2002） 。在城镇，国家采取“高就业、低工资、高福利”的模式，对在城镇单位内就

5、业的职工给予“单位福利”保障，对未就业的、单位之外的闲散人员则通过“民政福利”3保障。在农村，农业合作化之后，建立了“集体福利、家庭自我照顾和国家福利救济相结合”的保障方式，尽管农村福利水平较低，仅限于基本救助层面，而且住房、教育、公共设施等福利严重缺失，只有在庄稼歉收、自然灾害或灾荒之后国家救济才会降临，而平时只有“五保户”才能享有相关福利（成海军，2008） ，但是农民通过加入农村人民公社和生产大队而享受着集体和国家的基本福利保障。可以说，在计划经济时代，形成了“以公有制经济单位为实施单位（城镇企事业单位和农村人民公社以及生产大队） ，以国家财政兜底（不会使经济单位破产）为特色”的单位保障

6、模式（王延中，2004） ，这种保障模式是一种单位全覆盖，尽管不同单位职工的福利水平有所差异。 事实证明，尽管单位全覆盖做到了人人共享单位福利的愿景，而且在特殊历史阶段发挥了积极作用，但是这种单位全覆盖模式的弊端也很明显，比如福利开销巨大、生产积极性下降、 “大锅饭”思想和“平均主义”思想严重等。这些弊端与一些福利国家存在的问题基本相似。 2.社会保障建制扩面时期：19782005 年 改革开放之后，我国开始走计划和市场相结合的道路，随着家庭联产承包责任制和国有企业改革以及城镇化的推进，独立于单位保障之外的社会保障开始在探索中逐步建立起来。20 世纪 80 年代初，我国社会保障制度改革逐步启动

7、，其中城镇职工养老保险、医疗保险、生育保险以及农村养老保险率先进行改革试点，经过试点后陆续通过全国性的政策法规得以推广。不过，直到 20 世纪 90 年代初，我国才正式提出社会保障体系建设框架和目标。1992 年召开的“十四大”首次在党的政策文件4中公开提出了“积极建立待业、养老、医疗等社会保障制度” 。1993 年11 月 11 日召开的“十四届三中全会”通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 ，不仅提出了社会保障体系的基本框架，而且明确了社会保障制度改革与发展的目标、模式和道路，成为指导我国社会保障制度建设的纲领性文件。这标志着我国政府全面启动社会保障制度建设。 在社会保障制度体

8、系框架基本明确的基础上， “社会保障扩面”工作陆续启动。1999 年 9 月 19 日召开的“十五届四中全会”通过的中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定提出“要依法扩大养老、失业、医疗等社会保险的覆盖范围” ， “城镇国有、集体、外商投资、私营等各类企业及其职工都要参加社会保险，缴纳社会保险费” 。社会保障扩面进程由此启动。2001 年 4 月 24 日，劳动和社会保障部印发了劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要的通知（劳社部发20015 号） ，认为“九五”时期“社会保险制度框架基本确立，已覆盖大部分城镇职工” ；而“十五”时期的重点任务是“扩面” ，提出要“依法扩大基本养老

9、保险覆盖面” ， “依法扩大失业保险覆盖面” ， “稳步扩大基本医疗保险覆盖面” ， “进一步完善工伤保险政策，建立规范的企业职工工伤保险制度，稳步扩大覆盖面” ， “进一步规范和完善生育保险政策，逐步建立全国统一的城镇职工生育保险制度，稳步扩大覆盖面” ；而且明确到“十五”期末（2005 年） ， “基本养老保险、失业保险、基本医疗保险覆盖法规规定的所有用人单位和劳动者” 。2002 年 10 月，中共中央、国务院下发了关于进一步加强农村卫生工作的决定 ，要求“逐5步建立新型农村合作医疗制度” ， “到 2010 年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民” 。2003 年 10 月 14

10、日“十六届三中全会”通过的关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定提出要“扩大基本医疗保险覆盖面” 。 3.社会保障广覆盖和双覆盖时期：20062011 年 2006 年 10 月 13 日，国务院转发劳动和社会保障部和发展改革委员会制定的劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（20062010年） ，提出“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法” 。这也是首次在部委文件中使用“广覆盖”一词。2006 年 10 月 11 日“十六届六中全会”通过中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 ，要求“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔

11、接的覆盖城乡居民的社会保障体系” ，并提出“到 2020 年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”的目标。这是首次提出覆盖城乡居民的“双覆盖”政策目标。2007 年 10 月 15 日发布的“十七大”报告提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系” ，明确到 2020 年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障” ， “人人享有基本医疗卫生服务” 。这是在“双覆盖”的基础上首次提出“人人覆盖”的政策目标。 2008 年，广覆盖正式成为社会保障体系建设的指导原则。2008 年 10月 12 日“十七届三中全会”通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 ，提出“扩大农民

12、工工伤、医疗、养老保险覆盖面” ，明确“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系” 。2010 年 10 月 18 日，党的“十七届五中全会”通过了中共6中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议 ，提出“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设” 。至此，社会保障广覆盖方针正式形成。2010 年 10 月28 日社会保险法正式颁布实施，将“广覆盖、保基本、多层次、可持续”法定为我国社会保险制度的基本方针。 4.社会保障全覆盖时期：2012 年以后 “全覆盖”一词早在“十二五”规划中就出现过。2010 年 10 月 18日

13、，党的“十七届五中全会”通过了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议 ，提出“十二五”时期“扩大社会保障覆盖范围” ，实现“新型农村社会养老保险制度全覆盖”和“城乡社会救助全覆盖” 。这是首次在党的文件中就单个社会保障项目提“全覆盖”的目标。2011 年 6 月 2 日，人力资源和社会保障部发布了关于印发人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要的通知 （人社部发201171 号） ，提出未来五年（20112015 年） “新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险实现制度全覆盖” 。当然，真正用“全覆盖”一词作为整个社会保障体系的方针则是在“十八大”报告。2012 年 1

14、1月 8 日召开的中共“十八大”提出社会保障的新方针“全覆盖、保基本、多层次、可持续” ，这意味着我国社会保障制度正式进入全覆盖时期。 二、社会保障全覆盖的科学内涵及其理念 1.科学理解社会保障全覆盖 从字面来看，全覆盖是“全面覆盖”或“全民覆盖”的简称。无论是“全面覆盖”还是“全民覆盖”都表达了一个基本内容，即覆盖全部。7但是， “全面覆盖”和“全民覆盖”实际上有所差别，这正好构成全覆盖的两个层次：一是政策上的全面覆盖，即“制度全覆盖” ；二是人数上的全民覆盖，即“人口全覆盖”或“居民全覆盖” 。前者强调政策上的健全和完整，后者强调人数上的无一例外。两者的区别在于：“制度覆盖”指的是政策内容

15、上的完整性，并不意味着人人都享有某一个政策或者全部政策，可能每个政策都不全民覆盖，也可能所有政策都全民覆盖；而“人口全覆盖”指的是囊括所有的居民，强调人数上的穷尽和完整无缺。因此，从概念上来看，全覆盖既指制度上的全面覆盖，也指人数上的全民覆盖。 从程度上来看，全覆盖包括“基本全覆盖” （或“基本覆盖” ）和“完全覆盖”两个层级。基本全覆盖通常指的是覆盖 95%以上的居民，是一种近似完全覆盖的状态；而完全覆盖指的就是覆盖 100%的居民。当然，如果没有对全覆盖做出限定，通常理解为完全覆盖，即覆盖 100%的居民。事实上，某些社会保障制度是可以做到完全覆盖的，比如医疗保险和养老保险等；而有些社会保

16、障内容要做到完全覆盖技术上存在难度，比如最低生活保障制度，通常是基本全覆盖；还有一些社会保障内容也没有必要完全覆盖，基本全覆盖已经足够了，比如社会救济或者社会救助。当然，究竟是基本全覆盖还是完全覆盖，不仅涉及技术层面，而且还关乎理念层面，更涉及社会保障的可持续发展问题。 我国社会保障制度全覆盖应理解为：不仅是制度上全面覆盖，而且是人数上的全民覆盖；不仅是制度上的完全覆盖，而且是人数上的完全覆盖。当然，某些社会保障内容可以是基本全覆盖。 8从制度全覆盖来看，目前我国社会保障制度框架比较健全。2007 年10 月发布的“十七大”报告对我国的社会保障制度体系概括为“三个基础、三个重点和两个补充” ，

17、即“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系” 。目前，尽管部分社会保障制度比较健全，但不少社会保障制度尚未建立，而且相比于发达国家的社会保障制度，我国社会保障制度体系还不能说是基本全覆盖，距离完全覆盖还有不少路要走。比如我国老年照料保障制度体系尚未建立，还有农村生育保险和务农保险（类似于工伤保险）是个空缺。 从人口全覆盖来看，全国层面和地方层面对全覆盖有不同的理解。从地方层面来看，全覆盖主要有如下几种说法：一是户籍人口全覆盖。事实上，从户籍人口来讲，绝大部分城市都实现了全覆盖。二是常住人口全覆盖。越来

18、越多的城市实现基本公共服务常住人口全覆盖，在社会保障服务上也是如此。三是实有人口全覆盖。实有人口包括户籍人口和流动人口，几乎没有城市声称实现了社会保障实有人口全覆盖，不少城市的流动人口社会保障覆盖率很低。四是应保人口全覆盖。通常社会保险制度针对的是从业人员，比如失业保险和工伤保险以及生育保险；当然，有些保险比如医疗保险和养老保险则是针对全民，不仅包括城镇企业职工，也包括城镇居民和农村居民以及流动人口；还有一些保障制度，比如最低生活保障制度，既有城镇最低生活保障制度，也有农村最低生活保障制度，既有失业人员，也有在岗人员。从应保人口来看社会保障的全覆盖更为科学和合理，也是目前国际上普遍采用的全覆盖

19、统计口径。9此外，也有从城乡不同户籍属性来统计全覆盖的，即城镇人口全覆盖和农村人口全覆盖。从全国范围来看，全民覆盖通常有两种说法：一是全国公民的全覆盖，即只要是中华人民共和国国籍的居民都应该覆盖。二是应保人口的全覆盖，即依据法律规定的年龄、性别和工作状态来区分应保人群，并据此来判断应保人口的全覆盖。 2.社会保障全覆盖所折射的基本理念 社会保障全覆盖体现了普遍主义（universalism）福利理念。普遍主义理念是福利国家的基础（王思斌，2009） ，它指的是平等地给予全体公民一种获得福利分配的成员资格。普遍主义理念的核心是公民权，即给予公民普遍的社会权利。马歇尔把公民权利扩展到社会权利，认为

20、充分的公民权（full citizenship）是一种基于人类的平等的保持最基本的权利标准（Marshall，1950） 。社会权利思想的出现恰是西方普遍建立福利国家的时候，社会权利的重要内容就是公共福利。公民权的核心就是基于成员资格基础上的地位平等的、必须拥有的、非可有可无的并涵盖全部的公共福利权利，而要保证这种资格或权利得以实现，就需要建立一种覆盖全体社会成员、人人共享实惠的福利体制。普遍主义理念下建立起来的福利模式被称为机构或制度型（the institutional model）的模式，即指覆盖民族国家以内的所有人的福利机制（潘屹，2011） 。 社会保障全覆盖折射出“倡导社会融合（s

21、ocial inclusion） ，反对社会排斥（social exclusion） ”的施政理念。全覆盖强调通过福利制度设计把民族国家的公民整合起来，提升社会团结和社会凝聚，促进社会融合。社会融合指的是社会性包容，即人人享受社会保护，最初起源于10社会排斥术语（嘎日达 等，2009） 。Lenoir（1974）首次使用“社会排斥”一词来描述当时法国社会现状，他估计当时法国被排斥的人口占到法国总人口的 1/10。随着社会排斥话语的扩散，其内涵不仅仅局限在经济领域的贫困，而日益发展为一个综合性的社会福利政策术语，Peace（1999）识别了 15 种社会排斥。20 世纪末 21 世纪初，随着社会

22、排斥研究的深入和反社会排斥政策的实践， “社会融合”作为“反社会排斥”的同义词日渐得到政府和学者的青睐，因为反社会排斥也就是要建立一个人人共建、人人共享的强大且有凝聚力的社区，而社会融合一词不仅为未来构筑了这样一个社会目标，而且描述了一个持续发生并且任何人都介入、被接纳和被包容的过程（嘎日达 等，2010） 。 社会融合理念强调人人享有基本的社会福利，反对福利排斥。欧盟认为，社会融合是确保具有风险和社会排斥的群体能够获得必要的机会和资源，并借助这些资源和机会，他们能够全面参与经济、社会和文化生活以及享受正常的生活和他们居住的社会认为应该享受的正常社会福利（European Commissiom，2004） 。加拿大莱德劳基金认为社会融合不单纯是对社会排斥的反应，社会融合内涵过程和目标两方面，它旨在确保所有人能够参与一个值得重视、尊敬和奉献的社会，它反映了一个积极的人类社会福利发展方式，不仅需要消除壁垒或风险，而且需要对产生融合的环境投资并采取行动（Freiler，2002a，2002b） 。Sen（2000）认为，包容性社会（inclusive society）指的是成员积极而充满意义地参与，享受平等，共享社会经历并获得基本的社会福利，而且人人享有广泛的机会平等和生活机会，全部公民都有基本社会福利。