水资源外交：中国周边安全构建新议题.doc

1、1水资源外交：中国周边安全构建新议题摘要：因稀缺性引发的水资源危机使水资源问题“安全化” ，国际社会对“水战争”或“水冲突”的担忧和恐惧正随之日益加深。近些年，中国与周边国家之间发生了一系列的水纷争事件，水资源安全问题已经逐渐成为影响中国周边安全环境构建的重要因素，随着亚洲水资源危机的显现和中国实力的崛起，中国有必要也有能力在地区层面提供更多的区域性公共产品。中国在周边地区逐步开展了多层面的带有战略伙伴建设和公共外交性质的“水资源外交” ，使之发挥着冲突预防，危机管理与促进区域合作的职能，凸显了中国在和平与稳定的周边地区构建中的负责任大国风范和角色定位。 关键词：水资源；周边外交；安全 中图分

2、类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2013）04-0028-06 一、稀缺性水危机：水资源 问题的“安全化” 水是生命和环境赖以维系的根本，是人类生活不可或缺的基本元素。随着人口的增长和气候的变化，水资源短缺问题已经成为一个世界性问题。 据统计，地球上的水资源总量大约为 14 亿千立方米，其中 975%为不适合饮用和灌溉的碱水，剩下的 25%是淡水资源，约为 3500 万千立方米。在所有的淡水资源中，大约 70%的水量，也就是大约 0245 亿千立方米被2锁在南极和格陵兰的冰山地区中。因此，可供人类使用的总淡水资源量只有所有淡水资源的 03%，为 105 万千立方米

3、。淡水资源在全球的分配也是非常不均匀的，例如亚马逊流域的水量占了全世界水量的 20%，欧洲占了 7%，澳洲占了 1%。1（P312）淡水资源分布不平均致使有些地区常年面临干旱威胁，有些地区时常发生洪水等灾害。近些年全球性干旱有日益严重之势，这给全世界一些干旱、半干旱国家和地区带来了严重的缺水危机。2 随着全球人口的持续增加、全球气候变暖影响力的不确定性，全球水资源的供应情况非常严峻。联合国教科文组织 2009 年发布的世界水资源报告中指出，人类对水的需求正以每年 0064 亿千立方米的速度增长，到 2030 年，全球将有 47%的人口居住在用水高度紧张的地区。同样，在 2010 年的“世界水日

4、”发布的数据显示，全球目前已有近 9 亿人口无法获得安全饮用水，水质恶化已经严重影响到地区生态环境和人类健康，每年全球死于水污染的人数多于战争等各种暴力冲突死亡的人数的总和。3据联合国有关机构统计，到 2025 年，全球大约 48 个国家的 28 亿人口将面临水资源压力或缺水状况，其中 40 个国家在西亚、北非，而到了2050 年，受到水资源短缺威胁的国家将会增加到 54 个国家，受波及的人口数量将会占到全球人口的 40%，达 40 亿人。 全球的水压力是不断增大的，受水稀缺威胁的地区也是随之不断扩大，未来如何获取足够的生存用水将是人类面临的巨大挑战。水资源的稀缺性不仅将严重地危及社会和经济的

5、发展，并且还会成为国家之间或国家内部冲突的诱因，从而逐步实现“安全化” ，演变成一个影响未来国3际社会和平与发展的安全性问题。在 2012 年世界经济论坛发布的2011年全球风险评估报告中，水资源安全问题已经被列为近些年极其可能发生的、需要给予高度关注的高风险问题之一。 从国际关系发展史上看，由水稀缺引发的国家间矛盾和冲突等安全问题比比皆是。联合国世界水资源报告曾指出，在最近 50 多年的时间里，由于水资源争端问题引发的 1831 起个案中，有 507 起具有冲突的性质，37 起具有暴力性质，而在这 37 件中有 21 件演变成为军事冲突。4美国国家太平洋研究所皮特格莱克在其编著的水危机：认识

6、全球新鲜水资源一书中阐释道， “当水资源稀缺时，各国获取水源的竞争更容易使国家将水资源与国家安全联系在一起，水资源冲突发生的原因涉及水资源短缺、水资源管理不善、水资源分配不均，尤其是当两个或两个以上的国家同时依赖同一水源时，水资源冲突更容易发生。 ”5 格莱克还指出，自公元 1500 年到 1997 年的 497 年间，全球共发生水冲突事件 37 起，频率为 0074。而在 20 世纪的不到 100 年的时间里，全球发生了 34 起水冲突，频率为 00351，相比较前 400 年的频率，增加了 37 倍之多。尤其是在二战之后，因水发生的国家冲突已有 30 多起，频率升值 006，比 20 世纪

7、的前 50 年保持的 0008 的频率增加了 65 倍。5因此，早在 1995 年，世界银行副行长伊斯梅尔萨拉杰丁（IsamelSerageldin）就预言：“下一个世纪（21 世纪）的战争将因为水而引发。 ”6另外，水资源虽然从来不是唯一的和主要的引发冲突的原因，但是它却能恶化局势，7尤其是与国家之间固有的一些民族矛盾、宗教冲突、领土纠纷等因素媾和在一起时，水资源与国际关系、国家安4全之间的关系就更加紧密。 另外一个因水资源稀缺而引发的安全性问题是环境难民问题。国际基督教援助组织（Christian Aid）的一份战略报告中指出，在全球将有超过 10 亿人因气候变化、资源日益减少及其可能引发

8、冲突而被迫逃离家园，成为“环境难民” ，这支难民队伍将远超过目前因冲突、自然灾害以及大型基础设施项目建设而被迁移的 5500 万人的数量。8环境难民的产生不仅会为邻国造成巨大的社会压力，更会成为区域动荡的潜在因子。在 21 世纪，水资源需求的日益增长和水资源可用总量的日益衰退使得水资源的供需矛盾已经成为一个全球性的普遍现象，水资源正在成为一种具有战略性的稀缺资源，水资源问题已经成为人类所面临的最重要的非传统性安全问题之一。 二、 安全问题与地区责任：中国 周边外交新议题 在中国的周边地区，水资源形势同样不容乐观。联合国亚太经社会最近的一项研究表明，水资源短缺已经成为经济快速增长的亚太地区所面临

9、的一项严峻挑战，是实现可持续增长所需要克服的主要障碍之一。在 1950 年，亚太地区没有任何一个次区域的人均水资源占有量低于国际公认的重度缺水（人均低于 1000 立方米）或中度缺水（人均低于 2000 立方米）标准。但是到 1995 年，局势已经发生了根本性转变。已经有几个次区域的人均水资源占有量低于重度缺水标准，而这几个次区域集中了亚洲 58%的人口。研究指出，如果水资源管理得不到改善的话，到 2025 年局势会进一步恶化，届时将有三分之二的人口处于5重度缺水区域，一半的人口处于极度缺水区域（人均低于 500 立方米） 。9 亚洲的绝大多数国家都属于发展中国家，随着人口数量不断增长和经济快

10、速发展，水资源供应危机日益显著。以印度为例，印度水资源只占全球的 4%，但却需要养活占全球 17%的人口，到 2050 年，印度常年的总耗水量预计将猛增，从目前的 6340 亿立方米增加到 118 万亿立方米；40 年后，印度可供应饮用的人均水量将不到 2001 年的一半。水资源供应危机正在一步步逼近印度。10而泰国的情况同样严峻，泰国水利厅用水形势研究中心公布的数据显示，泰国国内大型水库蓄水量只有水库容量的 60%，全国水库用水至目前为 2072 亿立方米，已经使用了 82%的额度，只剩下 18%的份额，如果雨季来临时降雨较少，泰国也将出现用水危机。10 在中国，虽然是全球水资源最为丰富的国

11、家之一，总量为 28 万亿立方米，位居世界第六位，但由于人口数量众多，人均占有量只是世界人均占有量的 1/4，位居世界第 110 位，被联合国列为世界 13 个贫水国家之一。在全球气候变化和大规模经济开发双重因素交织作用下，中国 1/4的国土面临缺水，全国每年的缺水量高达 400 亿立方米。中国目前有 400个城市已经出现供水不足的状况，其中 110 个城市属于严重缺水的范围，年缺水量达 100 亿立方米，严重地阻碍了经济的发展。 普遍性的水资源供需紧张问题致使亚洲国家日益重视国内水资源的供应问题。为解决国内经济发展和人民生活日益增多的水资源需求，中国加大了对国内水资源的开发力度，开发利用率已

12、经达到 19%，接近世界平均水平的 3 倍。由于中国地处多条跨国界河流的上游地区，中国境内6的水资源开发引发了一些与周边国家之间的水争议与争端。 最引国际社会关注的是中国和湄公河流域国的水资源争端。澜沧江湄公河是世界上第 13 大河流，全长约为 4880 公里，发源于中国的青藏高原，流经中国的西藏自治区和云南省后进入缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南等国境内。中国为发展西部地区经济，开始大力开发利用澜沧江流域的丰富水资源，迄今为止已经完成曼湾、大朝山、景洪、小湾等四座水电站的修建并开始蓄水发电。2012 年 9 月初，中国宣布修建云南糯扎渡水电站。这将是亚洲最多的水坝，其总装机容量 585 万千瓦

13、。对于中国在上游水域的开发行为，下游地区柬埔寨、老挝、泰国和越南等四个国家非常担忧中国筑坝会引起水量变化，造成水质污染，严重破坏河流生态平衡，尤其是随着气候变暖和雨季周期的变化，中国可能会从澜沧江形成的人工湖中大量汲水用于灌溉，严重影响下游国的用水安全，如果中国的开发不断持续扩大的话，更将有可能威胁到其他流域国的国家安全。2010 年的湄公河大旱将四国与中国之间的水争议彻底浮现。在 2012 年符拉迪沃斯托克举行的 APEC 峰会上，越南主席张晋创在发表演说时强调说：“湄公河水资源的管理和有效利用已经演化成迫切的问题，这一问题对于越南最大产粮区产生了负面影响。 ”11 拿水问题攻击中国最强烈的

14、当属印度。虽然本国境内也有耗资巨大的“北水南调”和“内河联网工程” ，并且一旦建造完成，将会拦截 54条国际河流，使孟加拉近 1 亿人的生活生产用水受到威胁，但对本属于中国内政的“南水北调”工程却频频反对和质疑，认为这会使中国每年从雅鲁藏布江向黄河调运 2000 亿立方米的河水，印度政府需要与中国认7真交涉。122010 年 11 月，中国宣布雅鲁藏布江在 11 月 12 日首次被截流，这标志着西藏的藏木水电站即将进入主体工程施工阶段。对此，印度表示藏木水电站相当于“悬在印度头上的一颗水炸弹”13，认为中国在雅鲁藏布江上游修建水坝，将威胁到包括阿萨姆邦在内的七个地区的水源供应，喜马拉雅山水源将

15、成为中印争端的新焦点，为了与中国进行水源之争，印度陆军要提升对中国内陆的攻击能力。14于是，印度除了加紧开发布拉马普特拉河外，还开始进行战略造势，计划在中印边界东段的提斯浦尔（Tezpur）和贾布瓦（Chabua）空军基地各部署一个中队的苏-30M KI。 2005 年吉林松花江污染引发的中俄争议、伊犁河与额尔齐斯河的水分配导致的中俄哈争议、怒江开发成周边邻国众矢之的，等等，自进入21 世纪之后，水资源问题已经演变成为一个影响中国周边关系与安全环境构建的重要问题。在可预见的未来，日益宝贵的水资源将成为亚洲区域冲突的重要策源地，而作为有着左右与境外关联的干流、支流的中国来说，中国与周边国家之间的

16、水资源问题已经越过国境，成为考验中国水资源外交能力的重要课题。 因此，在中国周边地区安全环境的构建过程中，一方面面临着如何解决因水资源而引发的外交争端问题，周边很多国家以“水资源”问题为切入点，推陈出新“中国威胁论” ，认为日益崛起的中国终究会成为威胁周边国家发展的主要障碍，以美日为代表的国家则趁机拓展在这些区域的影响力，内外呼应形成制约中国的局面，有学者指出，美日在亚太地区影响力的顺利拓展反向说明了中国在周边地区的“软实力”在不断8下降，这从根本上对中国的周边安全非常不利，所以，中国需要在周边地区的水资源安全问题上做出一定的回应；另一方面，中国的综合实力要远远超过周边国家，作为一个负责任大国

17、，中国需要在周边地区提供更多的公共产品，为地区的整体的和平与稳定做出贡献。因此，无论从问题的面对与解决来看，还是从地区责任担当的角度上说，中国外交需要正面的积极回应，需要通过行动来实现“和谐周边”的目标。 三、职能与结构：中国周边水 资源外交新格局 在中国国内，水资源问题已经成为政府关注的重点问题，自 1988 年颁布第一部水法以来，中国逐渐加强了对水资源的战略管理，2010 年中国国务院批准了第一个国家水资源战略规划，提出到 2020 年万元国内生产总值（GDP）用水量较 2008 年降低 50%左右，然后在此基础上到 2030 年再降 40%的中长期目标。中国在努力减少未来水资源短缺对国家

18、的社会稳定、经济发展和环境可持续发展产生的消极影响。现在，对中国来说，水作为一种战略性的稀缺资源，水问题的解决不仅是国内亟须解决的重要问题，更是一个不断升温、对中国和平发展产生影响的地区和国际热点议题。因此，中国逐步开展了带有战略伙伴建设和公共外交性质的“水资源外交” 。 总体上说，中国看似“不显山露水”的水资源外交发挥着冲突预防，危机管理与促进区域合作的职能，这些职能凸显了中国在和平与稳定的周边地区构建中对非传统安全角色的定位。 第一种职能：冲突预防。水资源冲突根据激烈程度可以划分为语言象征性冲突，一般性（准对抗性）冲突，对抗性冲突，国际危机和国际9战争等五种层次。15（P137）亚洲各国现

19、在对水资源的需求量与日俱增，对如何解决未来生存和发展所需要的水资源问题的重视程度不断加深，以至于有学者认为，水资源问题将成为“亚洲引发新的纷争的火种” 。中国一直专注于建立稳定、友好的周边关系，预防暴力冲突对于维护周边地区稳定与和平具有最重要的价值，中国的水资源外交注重从根除冲突产生的根源着手。中国根据周边国家的经济发展程度等特点，认为中国与周边国家发生水冲突的根本原因是国家区域经济发展需求与水资源利用方式。因此，中国将冲突预防与对外发展与合作政策，周边政策以及对外援助政策紧密联系起来，将这些政策的实践作为预防冲突的手段。例如，针对周边国家与中国接壤地区的经济发展困难，居民生活方式不环保，资源

20、浪费等特点，中国加大了对周边国家的水利建设投资力度，例如，在柬埔寨，已经开工建设或者处于考察研究或者可行性研究的水电站一共有 30 多家，其中中国参与投资建设的有 9 家；在越南，目前规划建设的 77 座水利工程项目，大约有 15 座有中国的投资，据统计，从 2001 年到 2010 年，中国共在越南投资高达 10 亿美元的 300 个项目建设，其中水利工程居投资首位。援引自澳大利亚援助署官员 John Dore2010 年 5 月 12 日在北京大学所做的“澜沧江湄公河跨界水资源的开发利用”的主题演讲。中国希望通过水利工程的援助投资建设，可以帮助邻国充分利用被改变的水文环境，提升当地人的就业

21、和基本设施建设，为当地创造客观的经济收益。 第二种职能：危机管理。危机管理是中国水资源安全治理的核心内10容，主要是针对中国与周边国家因水资源安全问题引起的各种危机进行及时反映，快速介入与有效遏制，包括平息争端，开展协商与和平对话，重建友好关系等，这样不仅能维护中国的安全利益，而且能彰显作为国际负责任大国的治理能力。比较典型的例子是 2005 年的中国吉化双苯厂发生爆炸导致松花江污染，使俄罗斯哈巴罗夫斯克（中国名为伯力）的应用水源受到污染，居民生活用水被迫切断。此次水污染事件之后，中国政府及时向俄罗斯政府知会，一方面与俄罗斯组成应急小组，及时通报污染状况，协商治理办法；另一方面，援助俄罗斯液体

22、色谱仪和 150吨活性炭，帮助当地在短时间内迅速获得水样检测结果，并及时用物理办法来尽可能的清洁水源。此次水资源外交活动中中国负责任的态度与做法，不仅及时地化解了威胁两国人民健康与安全的污染问题，消除了灾难性后果，还推动了两国的睦邻友好关系的发展，赢得了俄罗斯远东老百姓对中国的认同。 第三种职能：推动区域合作。自 2007 年胡锦涛总书记在党的十七大提出“继续贯彻与邻为善，与邻为伴的周边外交方针，加强同周边国家的睦邻友好和务实合作，积极开展区域合作，共同营造和平稳定，平等互信，合作共赢的地区环境”的周边战略之后，中国政府就日益注重通过区域合作来密切与周边国家关系，改善周边地区安全环境。中国与周边国家在发展程度、利益需求等方面都存在巨大差异，加上历史认知、领土纠纷、美日等域外国家介入等因素，建立一揽子区域合作机制的难度较大。但是水资源问题作为中国周边不断涌现的非传统安全问题，仅凭一国之力是很难解决的，需要涉及国之间的沟通与合作，因此，合作