我国政府购买社会组织公共服务方式的历史演进与优化路径.doc

1、1我国政府购买社会组织公共服务方式的历史演进与优化路径摘 要：政府购买社会组织公共服务对于我国培育和发展社会力量，推动政府职能转变具有重要意义。本文重点考察了自上世纪 80 年代以来，我国政府购买社会组织公共服务方式的演变过程，提出了以契约化程度以及竞争程度为标准的政府购买社会组织公共服务方式的分类标准。同时，针对目前多种购买方式并存的实际情况，从公共服务质量与效率改进、政府行政体制改革、我国政府与社会组织关系等方面分析了影响我国政府购买社会组织公共服务方式演进的结构性潜力因素与结构性制约因素。在此基础上，对不同购买方式的特点进行比较，就如何进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式提出了对策

2、建议。 关键词：政府职能；社会组织；政府购买；公共服务；优化 中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）011-0004-06 政府购买社会组织公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。1在我国，政府购买社会组织公共服务兴起于上世纪末期。随着 2012 年中央财政首次安排 2 亿元专项资金支持社会组织参与社会服务，这种公共服务的供给方式正在从地方政府的创新性尝试，发展成为2我国在公共服务供给中一项制度性共识。但是，这种共识目前

3、还停留在对政府购买社会组织公共服务必要性和社会意义的理解上，而在购买方式等诸多技术性问题上还没有形成一致的意见。政府购买社会组织公共服务的实践已经表明，购买方式不仅关乎到是否能通过引入市场竞争机制提高财政资金使用效率和公共服务质量，也关乎政府与社会组织之间关系的形塑。2有鉴于此，本文试图通过对我国政府购买社会组织公共服务方式的历史性考察，来分析购买方式选择的核心影响因素，以及进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式的实践路径。 一、我国政府购买社会组织公共服务方式的历史演进 我国政府购买社会组织公共服务的发展是与我国的政府职能转变，以及我国社会组织的兴起紧密联系在一起的。可以说，我国政府购买

4、社会组织公共服务的发展历史几乎与我国政府推进职能转变的历史和我国社会组织兴起的历史是等长的。在这段历史中，政府购买社会组织公共服务的方式经历了一系列的转变，而每次转变都在一定程度上反映了当时历史条件下我国对政府与社会组织关系的定位，对公共服务供给问题的思考。鉴于购买方式的重要研究意义，本文在追溯我国政府购买社会组织公共服务发展的历史阶段时，主要以政府购买社会组织公共服务的典型方式为划分依据。 1.隐性购买时期（20 世纪 80 年代至 20 世纪 90 年代中期） 。20 世纪80 年代初期，改革开放为社会组织的发展释放了大量的空间，各种学会、研究会以及协会在各级政府的支持、推动下，相继成立。

5、社会组织在这一时期经历了一个从无到有、从点到面、遍地开花的原始生长期。3社3会组织的兴起，回答了在推动社会主义市场经济建设、推进政府职能转变的过程中，由谁来承担政府所转移出的那部分管理与服务职能的问题。社会组织承接部分政府公共服务职能也由此悄然兴起。而这一承接过程以及与之伴随的公共服务经费的转移，也意味着政府购买社会组织公共服务的行为已经发生。但值得强调的是，在这一时期购买的概念，以及购买关系并没有得到强调，即服务购买并没有明确公共服务标的，购买双方主体并不完全独立，购买过程并不是以公开公平竞标作为一般原则。这也是我国大部分学者并没有将这一时期纳入到我国政府购买服务历史的主要原因之一。根据这一

6、时期政府购买社会组织公共服务方式的特点，本文将这一时期政府购买社会组织公共服务的模式称之为隐性购买。 所谓隐性购买，是指由政府推动成立的社会组织，承接政府的部分服务与管理职能，政府给予其一定的经费、实物和政策资助的一种政府购买社会组织公共服务的方式。在这种购买方式之下，承接公共服务的社会组织与委托其提供公共服务的政府部门之间并不是完全的平等、独立关系。因为，往往这个社会组织就是由该政府部门发起成立的。因此，尽管政府与社会组织在社会结构中分属不同的体系，但双方之间隐含着科层制中的上下级关系。此外，在这种服务购买过程中，由于购买关系的建立并不是通过契约来实现的，因此，双方之间在合作过程中并不存在明

7、确的公共服务标的。这也使得由社会组织承接的公共服务并不具有较强的计划性和系统性，委托社会组织提供公共服务的政府部门往往可以利用自身的权力来影响社会组织实现自己的意图。虽然这种隐性购买由于竞争程度低，社会组织不完全独立等原因，导致由社会组织提供的4公共服务与政府原来提供的公共服务差别不大，但是其较低的交易成本，也帮助政府能够在由体制转型所引发的公共服务需求激增而传统公共服务供给体制逐步解体的现实困境下，迅速做出反应。 2.显性购买时期之非竞争性购买（1995 年至 2005 年） 。进入上世纪90 年代中期，社区建设的推进，使得基层政府承担的公共服务责任越来越大。对民生需求的现实关怀，以及隐性购

8、买在改善公共服务质量和效率上的无能为力，使得政府购买服务方式改革的迫切性日渐提高。与此同时，民间社会组织的兴起，也为这项改革奠定了重要基础。这项突破在 1995 年的上海得以成型。1995 年，上海市浦东新区政府委托基督教青年会负责罗山市民中心（罗山会馆）的日常运营服务，成为上海在全国较早开展政府购买公共服务的标志性事件。这一事件的重要意义主要包含两个层面：一是政府开始向民间社会组织购买公共服务；政府开始采用契约的形式购买公共服务。2003 年，这种政府购买服务的方式的规模和力度又得到了进一步的升级。2003 年，上海市政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，通

9、过政府购买服务的方式，组建了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，分别接受市矫正办、市团委和市禁毒委的委托，从事社区矫正人员、 “失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作。自此之后，在深圳、广州、北京等经济发达地区，这种政府购买服务方式得以普及。4 这一时期，我国政府购买社会组织公共服务的方式已经进入显性购买时代，具有明显的非竞争性购买的特征。显性购买与隐性购买最大的区别在于公共服务的标的，以及双方之间的购买关系通过契约化的5形式得以确立。尽管仍有相当数量的政府购买服务，特别是政府与自身扶持起来的社会组织的合作，还难以严格地称之为政府与社会组织两个完全平等、独立的主体之间的合

10、作，但是，至少政府与社会组织通过契约的方式形成了形式上的分离。在这一时期，政府在购买社会组织公共服务的过程中，并没有较为完整地引入竞争机制，其购买方式主要是非竞争式购买。所谓的非竞争式购买是指购买主体之间并非通过招投标，而是通过指定、委托、协商等方式完成的购买行为。指定、委托的对象可以是政府成立的社会组织，也可以是真正民间意义上的社会组织。5值得强调的是，随着政府开始向民间组织购买公共服务，在特定的公共服务领域内，原来由政府推动成立的官办社会组织与这些民间社会组织之间，已经开始隐含着某些竞争关系。 3.显性购买时期之竞争性购买（2005 年至今） 。非竞争性购买并没有得到学界的普遍认可，有学者

11、就指出，以新航、阳光、自强案例为代表的依赖关系非竞争性购买，侵害了政府购买的内涵与原则，不符合公共服务社会化和政府改革的真正要求；而以罗山会馆案例为代表的独立关系非竞争性购买则存在委托内容混淆、政府责任混淆的问题。6政府购买社会组织公共服务过程中采用竞争性购买方式呼声也由此越来越高。2005 年 12 月，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动的“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”中，就采用了公开招标、评标的方式选择 NGO 作为项目的合作伙伴。这是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着我国服务购买开始进行规范化的试点。7竞争性购买的出现，也为

12、我国政府以项目6的形式购买社会组织的公共服务奠定了基础。在这一时期，询价、竞争性谈判、招标等一系列促进竞争的购买方式相继被使用。2009 年，上海市民政局使用福利彩票公益金启动了上海市社区公益服务项目招投标工作。在首年的招投标工作中，共有 116 个社会组织的 127 个项目成功中标，项目资金总额为 3983.58 万元。随后，不仅上海市的各个区县建立了政府购买社会组织公共服务的招投标平台，北京、江苏、浙江等省市也先后开始采用招投标的形式购买社会组织的公共服务项目。2012 至2013 年，中央财政连续两年安排 2 亿元财政资金支持社会组织参与社会服务，社会组织的公共服务项目通过项目申请、专家

13、评审等环节获得财政资金资助成为了现实，这也意味着我国的政府购买社会组织公共服务进入了竞争性购买的时代。 所谓竞争性购买是指政府在购买社会组织公共服务的过程中，采用公开询价、招投标等方式，引入市场竞争机制，政府根据公共利益需求，在多个社会组织提供的公共服务项目或方案进行比较和择优，并通过契约的方式与社会组织建立合作关系的一种政府购买社会组织公共服务的方式。竞争性购买最大的特点在于在公平公正的环境下，政府作为公共服务购买过程中的“发包方” ，在做出购买决策之前，存在着多个潜在的社会组织作为公共服务的“承包方”供其选择，存在着多个由社会组织提供的公共服务方案供其比较和择优。而根据决策和选择范围的大小

14、，竞争性购买又可分为有限竞争性购买和充分竞争性购买。竞争性购买方式被视为政府提高公共服务质量，降低公共服务成本，提高公共服务效率的一种最为理想的公共服务购买方式。在这样的购买方式之下，政府7与社会组织之间的关系，相较于其他的购买方式，更为独立与平等。合约精神在整个购买过程中得以更为完整地贯彻。当然，随着选择范围的扩大，竞争性购买也意味着政府购买社会组织公共服务过程中的交易成本明显上升。这使得扩大竞争能够真正实现公共服务资源的最优配置成为值得思考的话题。 4.政府购买社会组织公共服务方式的一个新的分类框架。在回溯我国政府购买社会组织公共服务的发展历史时，本文并没有沿用目前国内学者常用的分类框架，

15、即从政府与社会组织关系是否独立，以及购买程序是否存在竞争，将购买方式分为独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买、依赖关系非竞争性购买等四种工作模式。8这是因为该分类框架在分析现有的购买方式时，会遇到一系列的困难。这些困难主要表现在：（1）在政府购买社会组织公共服务过程中，政府与社会组织之间很难建立真正意义的独立关系。萨拉蒙等人在对 39个国家的研究中发现，社会组织收入中政府资助与慈善捐赠的比例是2：1，政府支持平均占社会组织收入的 40%-50%左右。9而依据我国目前的实际情况，政府购买服务占社会组织收入的比重肯定要达到 50%以上。由此可见，我国社会组织对政府的依赖十分

16、明显。因此，至少到目前为止，我们很难说我国存在独立性服务购买。 （2）将购买方式是否存在竞争作为划分购买方式的依据也显得过于笼统。目前，我国政府购买社会组织公共服务还没有立法，购买方式主要按照中华人民共和国采购法中的规定，政府采购的方式主要包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等。而在目前我国各级政府的购买服务中，上8述几种方式几乎都被不同程度使用。而这几种购买方式，除单一来源采购不属于竞争性购买之外，其他几种购买方式均属于竞争性购买，但购买方式的竞争程度则有所不同，公开招标的竞争程度最高，邀请招标、竞争性谈判和询价等的竞争程度较低。因此，在政府购买服务方式日渐呈现出多样化趋

17、势的情况下，有必要对不同购买方式的竞争程度进行进一步细分。 鉴于原有框架在分类我国政府购买社会组织公共服务方式的困难，本文认为从目前我国政府与社会组织实际的关系来看，与其判断是否形成独立关系，不如去判断购买过程是否实现了契约化，即政府是否通过契约的形式认识到了双方在公共服务供给上的合作实际是一种购买行为，政府与社会组织之间是否通过契约的形式认识到了双方之间存在着购买关系。按照这样的判断标准，政府购买社会组织公共服务的方式就可以划分为显性购买与隐性购买。此外，本文认为在购买方式多样化的今天，仅仅判断政府购买社会组织公共服务的方式是否引入了竞争还不够，还要说明购买方式在程序上实现的竞争程度。根据竞

18、争程度的不同，购买方式又可划分为非竞争性购买和竞争性购买，竞争性购买又具体分为有限竞争性购买和充分竞争性购买。因此，本文将目前我国政府购买社会组织公共服务的方式划分为隐性非竞争性购买、显性非竞争性购买、显性有限竞争性购买、显性充分竞争性购买四类（详见图 1） 。 二、影响我国政府购买社会组织公共服务方式的因素分析 目前，我国政府购买社会组织公共服务方式呈现出多样化的特点。尽管显性购买相较于隐性购买，竞争性购买相较于非竞争性购买存在诸9多进步意义，但是，我们也可以清楚地看到，隐性购买和非竞争性购买仍然是我国政府，特别是基层政府购买社会组织公共服务的重要方式。这说明目前我国各级政府在购买方式的选择

19、上还没有形成一致性的意见，我国社会在存在推动购买方式演变的结构性潜力的同时，也存在着较强的结构性制约。分析这些影响因素对于进一步优化我国政府购买社会组织公共服务方式无疑具有重要意义。 1.刺激竞争与控制交易成本从公共服务质量与效率改进的角度。政府购买社会组织公共服务是对政府公共服务模式的一次重要改革，这项改革的根本宗旨是削减公共服务成本，提高公共服务质量与效率。这项改革的核心内容是将公共服务的供给划分为“供应”与“生产”两个环节，并分别被描述为消费者得到产品的过程和物品或服务得以成为存在物的过程，即形成公共服务的多中心供给体制。10对于供应主体和生产主体的职责，罗纳德J 奥尔森认为供应的职责是

20、对以下事项作出集体选择：（1）需要提供什么样的产品和服务；（2）应对什么样的私人活动进行规制，所用的规制程度和类型；（3）需要筹措的收入数量，如何筹措；（4）需要提供的产品的数量和质量标准；（5）如何安排产品和服务的生产，即如何将供应和生产连接在一起。供应面临的问题可分为三大类：偏好的表达、财政平衡、问责制度。与供应不同，生产关注的是将资源投入转化为价值产出的技术过程，即制造某种产品和提供某种服务。因此，它更多的是出于技术层面的考虑，而与生产的效率相关的因素是合作生产的模式、规模效益和在生产中的协调成本。11公共服务供给中供应与生产的分离，为刺激竞争奠定了基础，V奥斯特罗10姆认为，之所以要实

21、行供应与生产相分离，是因为这种分离从另一个视角，重新界定了公共服务经济中的经济职能。在物品供应方面，可以根据绩效标准维持公共控制，同时还允许在生产公共服务的组织机构之间发展越来越多的竞争。12 根据多中心供给理论的基本理路，政府购买社会组织公共服务是通过公共服务供应与生产的分离，为主体间建立平等关系，使主体充分享有选择权而建立条件，从而为刺激竞争奠定基础。而刺激竞争的目的在于克服公共服务供给中存在的市场失灵、政府失灵和志愿失灵问题，从而提高公共服务的质量和效率。13然而，供应与生产的分离，以及刺激竞争措施的加大，使得公共服务供给的交易成本开始上升。根据 E奥斯特罗姆的研究，交易成本主要包括供应

22、与生产环节中的协调成本、信息成本和策略成本，以及转换成本。14从我国实际情况来看，相较于公共服务的政府垄断式供给模式，政府购买社会组织公共服务会使得交易成本显性化。此外，为了更好地促进竞争，就需要制定更为严密和规范的购买程序，而购买程序越复杂，公共服务供给的交易成本就越高。还需要指出的是，在我国社会组织力量整体还很弱小的情况下，政府寻找合作伙伴过程中还面临诸多风险，这会进一步提高政府购买公共服务的交易成本。因此，在公共服务效率改进过程中，政府在刺激竞争与控制交易成本之间的平衡十分重要，在这一问题上的侧重点不同，将会直接影响政府购买社会组织公共服务方式的选择。 2.改革创新与路径依赖从政府行政体制改革的角度。在我国，政府购买社会组织公共服务是作为政府职能转变过程中的一项重要改革