新型农村金融机构监管创新：“目标导向”模式.doc

1、1新型农村金融机构监管创新：“目标导向”模式摘要： 新一轮增量式农村金融机构改革加快了培育竞争性农村金融市场体系、完善农村金融功能和促进农村金融组织进一步发展与壮大的步伐。随着改革的推行，农村金融的主要矛盾已逐渐由竞争主体不足转向农村金融监管滞后于新型农村金融机构增长的矛盾。因此，农村金融改革的当务之急是加快农村金融机构监管模式创新。认真分析当前新型农村金融机构监管存在的问题，系统提出新型农村金融机构监管模式“目标导向”监管模式的内涵、目标与原则，从建立统一核算系统，建立信用管理系统，完善法律制度以及改善监管环境等方面创新新型农村金融机构监管模式具有十分重要的现实意义。 关键词：新型农村金融机

2、构；金融创新；“目标导向”模式；金融监管 中图分类号：F323.9 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）03-0001-06 一、问题的提出 2006 年银监会实施农村金融“新政”以来，村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构相继成立，拉开了我国农村金融组织“增量”改革的序幕，迈出了探索创新农村金融组织形式的步伐1。在政府主导下，我国新型农村金融机构从地区试点过渡到全面推进的阶段。但在机构数量与规模呈现出蓬勃发展态势之时，也暴露出一些2严重问题。一是盲目扩张现象严重。根据 2009 年中国银监会编制的新型农村金融机构 20092011 年总体工作安排 ，计划

3、 3 年内在全国设立新型农村金融机构 1 294 家，其中村镇银行 1 027 家，贷款公司 106 家，农村资金互助社 161 家。据资料显示，2011 年底，全国已设立小额贷款公司 4 282 家，贷款余额 3 915 亿元，全年累计新增贷款 1 935 亿元，而截至 2012 年 12 月末，全国共有小额贷款公司 6 080 家，贷款余额 5 921.38 亿元，全年新增贷款 2 005 亿元。二是市场定位严重偏离设立目标。新型农村金融机构设立的宗旨是惠及“三农”及小微企业，但运行过程中严重偏离了服务“三农”的目标， “三农”贷款所占比重太低，商业贷款比重过多2。三是治理异化现象明显。新

4、型农村金融机构没有发挥其规模、信息、地缘与人缘的优势，治理过程没能有效降低交易成本，在追求自身经济利益时排斥贫困农户的金融需求，而许多金融机构在追求提高贫困农户的金融福利时，自身的财务状况又难以为继。四是出现创新的惰性。由于走政府主导、试点再推行的扩张路径，在发展模式上创新不足。经验表明，市场发展常常领先于监管行动，金融创新和金融监管总是沿着“创新监管再创新再监管”的轨迹演进，如果监管缺少必要的灵活性，就会落后于创新的脚步，从而造成金融监管的不适应，进而阻碍金融创新3。因此，在新一轮农村金融改革背景下，农村金融的主要矛盾已由竞争主体不足逐渐转变成农村金融监管跟不上金融发展的步伐，监管的缺位或错

5、位将导致改革达不到既定效果甚至可能导致改革的失败，农村金融机构监管模式创新势在必然。 二、我国新型农村金融机构的监管现状与缺陷 3（一）当前监管方式：以银监会为主体的分类监管 我国现行农村金融监管模式依然是按照 “一行三会”总的金融监管框架下实行分业监管。新型农村金融机构中村镇银行、贷款公司和农村资金互助社由银监会监管，小额贷款公司由省级地方政府金融监管局监管，以银监会为监管主体，对三类新型农村金融机构在同一监管框架下实施分类监管4。表现为： 1.按巴塞尔协议规定分类监管。我国新型农村金融机构分类监管的依据是按照巴塞尔协议的分类框架展开的。根据巴塞尔协议的监管原则，对存款类的农村银行业金融机构

6、统一执行巴塞尔委员会监管原则及标准，不制定特殊监管政策，有利于强化新型农村金融法人机构对其分支机构或控股机构的监管责任；同时，对于对少量不吸收存款、运用自有资金发放贷款的特殊金融机构（如贷款公司等） ，更多地发挥银行业金融机构自律的作用，采取严格限定其服务对象和业务范围的措施，实施以市场约束为主的监管方式5。 2.按资本状况与资产质量评估分类监管。当前的分类监管办法主要通过对新型农村金融机构的资本状况和资产质量进行评估（包括资产质量、资本充足、管理状况、市场风险、流动性等） ，构建监管指标体系和风险监测预警体系，实施“扶优限劣”的分类监管措施，对新型农村金融机构进行资本约束监管。对评级低、风险

7、大的机构增加现场检查的频率、广度和深度，并限制设立新机构，限制新业务，控制业务发展规模；相反，对于评级高、风险小的机构，适当减少现场检查频率，缩小检查范围，支持鼓励创新发展6。对于出现支付性风险预警的，立即启动风4险处置应急预案，通过调整资产负债结构，筹集资金来应对支付危机，对于已经出现支付风险的，及时申请动用存款准备金和争取其他资金支持，并要求持股银行启动流动性风险管理支持机制，协助处置支付风险（见表 1） 。 3.按发起人类别分类监管。根据机构发起人不同采取不同监管模式。对于村镇银行按照商业银行监管要求实施审慎监管，特别是在资本充足率与资产质量上严格按照巴塞尔协议的监管要求实施；对于农村资

8、金互助社建立以自律管理为基础、银行业监管机构监管为主体、地方政府风险处置为保障、社会监督为补充的分工协作和相互配合的监督管理体系，实行社员自律管理；对符合并表监管要求的贷款公司，强化对投资人的并表监管，对银行设置的专营全资子公司以及商业银行分支机构，纳入到母银行的统一治理框架内进行监管，发挥投资人监管制约的作用。 （二）现阶段我国新型农村金融机构监管的缺陷 1.监管指标不合适。当前对新型农村金融机构的监管主要按照巴塞尔协议中资本充足率和不良资产率两个指标，采取一刀切的办法7。一方面，从目标客户群来看，新型农村金融机构主要为“三农” 服务，由于“三农”自身的弱质性，受自然、气候等非人为因素影响，

9、面临不可抵抗风险较大，在存款保险制度没有跟进的同时，单一实行不良资产率监管是不适合的；另一方面，由于村镇银行、贷款公司与农村互助组织的出资人不一样，存贷机制各异，如果实行统一的不良资产率监管可能会影响新型农村金融机构发挥作用，使其出现财务目标与社会目标偏移的现象。因此，应完善新型农村金融机构的制度安排，调整监管指标。 52.民间资本进入门槛过高。根据村镇银行暂行管理规定第三章股权设置和股东资格第 25 条规定：村镇银行最大股东必须是银行业金融机构，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的 10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总

10、额的 10%，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%。任何单位或个人持有村镇银行股本总额 5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。可见，在关于村镇银行各类股东持股比例的规定中，严重限制了自然人股东、非银行类金融机构股东、非金融机构企业法人的持股比例。大大限制上述几类股东的资本投入力度，甚至会出现这几类股东变成“做样子” 、 “名存实亡”的状态，这对新型农村金融机构的发展极为不利8。 3.监管体系不健全。我国新型农村金融机构的监管体系不健全主要表现在：一是监管手段过分依赖现场监管，并没有把现场检查与非现场监管有机结合，取长补短，就开展的非现场监管而言，也仅

11、停留在简单的收集资料和掌握情况上，电子化网络化尚未得到广泛应用，对于村镇银行无法实施全面及时的非现场监管。二是退出机制匮乏。银监会并没有具体规定新型农村金融机构退出问题，关于村镇银行的退出问题，银监会仅在阐述“资本充足状况和资产质量状况”监管措施的条文中简单提了一下，也根本无法满足村镇银行实际运营的需要。三是监管流程不明确。在关于加强村镇银行监管的意见中，银监会虽然明确提出“银监分局负责对辖内村镇银行实施属地监管，具体监管工作可授权监管办事处实施” ，但实际的监管程序并不完善，均未明确怎样配置主监管6员由谁负责对村镇银行高管人员进行初审，由谁具体组织现场检查等问题。 4.监管主体重复，监管秩序

12、混乱。在小额贷款公司的监管实践中，大多由省（市）人民政府指定本省（市）金融办组织并牵头当地发改委、农委会、经委会、公安、工商等机构负责对小额贷款公司进行监督管理。但在是否存在非法集资方面，银监会和公安部门负有监管的职责，人民银行则负责对小额贷款公司的利率、资金流向等进行跟踪监管。这样的多头管理容易使监管形式化，造成“谁都可以管，谁都不想管”的现象。在农村资金互助社的监管中也有类似的情况，根据中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知 ，中国人民银行和中国银监会根据各自法定职责和相关制度规定，对农村资金互助社实施审慎监管。由此得知，农

13、村资金互助社组织的监管主体是中国人民银行和中国银监会。两个监管主体会造成监管缺位，表面上看是中国人民银行和中国银监会都对农村资金互助社负有监管责任，但实质上，一旦出现问题，就会出现两者都不管的现象。 三、新型农村金融机构监管模式创新的基本思路 （一） “目标导向”监管模式的提出 “目标导向”监管模式在本质上是一种功能性监管，是根据金融体系的基本功能而设计出来的一种能实现跨产品、跨机构、跨市场协调具有连续性和一致性的监管模式。这种监管不是从金融机构的类别，而是从金融机构的业务活动及其所能发挥的功能着手，在混业经营的背景及7其功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的制度结构。 “目标导向”

14、监管模式至少包含两方面的内涵：维护宏观经济的稳定与维持金融机构的可持续发展。 “目标导向”监管模式的目标分为长期目标和短期目标：长期目标是从宏观角度定义促成建立和维护一个稳定、健全和高效的农村金融体系，保证农村金融机构和金融市场健康发展，从而保护金融活动各方特别是金融消费者的利益，推动整个农村经济和金融发展；短期目标是根据地区差异、经济发展水平差异、文化的不同定义村镇银行、贷款公司和农村资金互助社的具体目标。 “目标导向”监管模式是对现代金融监管框架的一种全新探索，借鉴了各种监管体系的优点，强调监管框架和目标紧密联系，其最大特点是整合有自然合力的领域的监管责任，并不是将权力分割在不同的监管者手

15、里。另一个显著的特征是以目的为导向的监管，注重监管的目标，从分机构、分业监管向综合、跨业监管转变，不再区分银行、保险、证券和期货等行业，而是分别按监管目标及风险类型将监管划分为三个层次：第一层次为维护金融市场稳定性的市场监管；第二层次为解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管；第三层次从消费者保护出发，解决商业行为标准问题的监管。可见，三个层次监管目标和监管框架紧密联系，互为统一，从而使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，大大提高监管的有效性，基本框架见图 1。 （二） “目标导向”监管模式的构建 1.构建的基本原则。 “目标导向”监管模式构建的原则是多元的，但需

16、注意以下几项核心原则： 8一是目标导向监管与自律监管相结合的原则。目标导向监管将成为农村金融监管的主流，从经济内生性角度来考察，这种监管模式只有与自律性监管相结合才能更好地发挥其效应。应从依法完善村镇银行、贷款公司的法人结构，披露经营信息，加强农村资金互助社的民主管理监督机制，通过立法规定大股东必须承担村镇银行、贷款公司的风险评估和控制的责任等方面来强化新型农村金融机构自律体系的建设6。 二是激励相容原则。贯彻以理性人为起点，在行为人追求自身利益的同时吻合集体价值利益最大化的激励相容原则是目标导向监管模式的核心内容。激励相容原则按照制度设计所期望的策略采取行动，有效地解决个人利益与集体利益之间

17、的矛盾冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，让每个员工在为企业多做贡献中成就自己的事业，即个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。解决新型农村金融机构自身利益和制度利益之间的矛盾，让股东和经营者之间代理目标表现一致性，使新型农村金融机构的行为方式、结果和制度利益目标保持一致。 三是兼顾社会效益与经济效益的原则。社会效益与经济效益是对立统一的，社会效益是经济效益实现的前提，经济效益是社会效益实现的保障。没有现实的经济效益，就没有长远的社会效益，而长远的社会效益又能给企业带来实在的经济效益。所以新型农村金融机构监管必须兼顾社会效益与经济效益，两者不能顾此失彼，找到社会效益与经

18、济效益的结合点是“目标导向”监管模式构建成功的关键。 2.构建的主要内容。根据监管目标安排监管内容是“目标导向”监管模式的最大特9点。新型农村金融机构的“目标导向”包括以下几方面内容： 一是准入与退出双向监管。新型农村金融机构实行准入与退出的双向监管是针对小额贷款公司和农村资金互助社等都存在的监管审批混乱与监管主体重复问题而提出的。地方政府、省市的发改委、地方政府下属的金融管理办公室、金融管理局等各种机构都有对新型农村金融机构准入的监管权，更莫过于各地的小额贷款公司资格审核委员会了。以大连市为例，大连市小额贷款公司资格审核委员会由市政府金融办、大连银监局、人行大连市中心支行、市工商局、市公安局

19、、市劳动和社会保障局、市国税局、市地税局指派专人组成，而银监会在其中的作用成了只是“负责指导、协助审核工作”这种虚妄的字眼，本来应该担当主角的银监会变成了协助。因此，对新型农村金融机构金融许可证、准入审批与退出的监管权应该统一由中国银行业监督管理委员会全权负责，让专业人士来管专业问题，而不是让地方政府肆意指手划脚9。这种准入审批包括机构设立的程序与组织形式构的章程、资本金要求、经营方针和营业场所、法定代表人及主要负责人任职资格的审查、申请设立金融机构的可行性报告等；自由退出机制则是对经营不善的三类机构退出市场程序进行评估与仲裁。这种准入与退出权的收回会使三类新型农村金融机构的审批准入程序大大简

20、化、降低了审批成本、方便了出资人、减少了审批过程中可能出现的腐败，有利于三类新型农村金融机构的健康发展。 二是审慎性监管。由于小额贷款公司无存款业务且不属于银行类金融机构，因此审慎型监管的对象为村镇银行和农村资金互助社这两类新10型农村金融机构。主要包括两方面：（1）资本充足率。主要利用“资本充足率、拨备率、杠杆率、流动性”四大监管工具进行审慎监管。 （2）风险管理。为了避免信用风险，应当建立独立评估二类机构贷款发放、投资以及贷款和投资组合持续管理的政策和程序；为了避免流动性风险，银监会应确保银行的管理信息系统能使管理者有效识别资产的风险集中程度；为了避免市场风险，银监会应确保二类机构建立准确

21、计量并充分控制市场风险的体系，银监会有权在必要时针对市场风险暴露制定具体限额和具体的资本金要求；为了避免操作风险等其他风险，银监会应确保二类机构建立全面的风险管理程序，以识别、计量、监测和控制各项重大的风险并在适当时为此设立资本金。 三是业务行为的监管。以新设立的新型农村金融机构保护局为监管主体，此机构归属银监会内部，但监管权独立可自行设置监管指标，经费由银监会负责。职责为监管所有新型农村金融机构的业务行为，保护消费者权益和其经营业务是否偏离服务“三农”目标，其中特殊点在于农村资金互助社的社员既是消费者也是股东。监督信用卡、小额贷款、个人储蓄与农村消费者密切相关的金融产品和服务。可以制定法规、设计和取缔金融产品、检查新型农村金融机构，并有权对三类机构实施罚款或其他惩罚措施。大力构建由信贷市场、资本市场、股权投资、担保体系和政府引导构成的完备高效的多层次的融资体系，充分发挥市场机制和政府引导的双重作用，推动资金向稀缺领域滚动9。督促新型农村金融机构合理简化服务流程，明示收费价格，在保障服务质量的前提下，最大限度地保障消费者的知情权等各项权利。监督金融服务是否偏离服