中国农村土地制度改革的政策选择研究.doc

1、1中国农村土地制度改革的政策选择研究内容提要：农地制度改革已成为中国社会共识，但在如何改革上却存在严重分歧，导致农地制度改革滞后，社会矛盾激化。本课题组在有限样本调研基础上发现：刘易斯拐点正在逼近并在一些地区已成为现实；中国耕地并不短缺，关键是基础设施不完善，导致粗放经营严重；农民的小块承包地无法承担他们的社会保障任务；新生代农民工的城市化意愿强烈。因此中国的农地制度改革应加快速度，但也要充分考虑到中国的现实国情而循序渐进地进行，政府应尽快废除城乡二元户籍体制，加快农地确权，有条件地转正小产权房，实现集体土地与国有土地的同价同权，为最终实现农民完整的土地产权创造条件。 ：农地制度改革核心分歧刘

2、易斯拐点耕地红线 中图分类号F3011文献标识码A文章编号0447-662X（2014）02-0029-08 随着改革进入深水区，国内外经济环境的恶化，中国国内要求深化改革的呼声日益高涨，中国官方高层智囊机构，国务院政策研究中心2013 年底推出的“383”改革方案进一步推高改革预期，引起社会广泛关注。在“383”改革方案中有部分内容涉及土地制度和住房体制改革，企图以折衷方案突破地权瓶颈的束缚，为中国的城市化和农业现代化开辟新路。然而，即使是这种折衷的改革方案也遭到维持派与激进派的激烈批判，前者认为改革幅度太大，会导致耕地红线的失守和城市流民的2增加，严重影响国家粮食安全和社会稳定；后者则认为

3、改革幅度太小、不彻底，阻碍了中国农业现代化的转型和农民城市化，最终也威胁到国家粮食安全和社会稳定。尽管对于农地制度改革的争论已经持续多年，但由于意识形态的分歧与利益的冲突，各派一直难以取得一致意见。随着落后的农地制度日益成为中国继续现代化的瓶颈，早日解决各方之间的分歧，达成农地制度改革的共识对于中国现代化的实现具有重要意义。一、中国农地制度改革的主要派别及其核心分歧 改革中国农村落后的土地制度已经成为全社会的基本共识，因为当前中国农村落后的土地制度严重阻碍了农业的现代化转型，扩大了城乡差距，使农村生产、生活环境恶化，农民过度流失，粮食安全危机凸现。农民过度流失还造成各种留守问题，增加城市化的压

4、力。而政府对土地所有权的垄断不断推高房价，形成庞大的伪城市化、半城市化人口，影响社会稳定。农民土地权力的残缺还导致利益集团对农民土地的肆意掠夺，形成大量失地农民，造成严重的人道危机，引发严重的社会冲突。同时农业现代化转型缓慢造成的农业生产效率低下也是中国经济高通货膨胀的主要原因之一。但在如何改革农地制度这个问题上，由于意识形态的差异、利益的冲突，不同学者群体之间却存在巨大分歧，依据不同学者对于农地所有权改革和政府对土地垄断态度的不同可以分为三大派：1 维持派。这一派认为中国人多地少，劳动力严重过剩，农民数量庞3大，如果实行农地私有化，政府放松对农地的管制，就可能导致土地过度兼并，贫富差距急剧扩

5、大，产生大量流民，严重威胁社会稳定。政府放弃对农地的管制还会导致 18 亿亩耕地红线失守，产生严重的粮食安全危机。因此，他们坚决反对农地私有化，反对资本下乡，坚持政府拥护对土地的垄断。一些极端者甚至要求对农地的流转实行严格限制，继续维持不公正的城乡户籍体制，以复活小农经济。而改良派则要求进一步延长农民的土地承包期限，壮大中农阶层。华生：老三农问题的终结与新三农问题的挑战 ， 经济观察报2011 年 8 月 12 日。 2 激进派。这一派主张尽快实现农地的私有化，因为他们认为农地私有化有利于提高农业生产效率，保障国家粮食安全；有利于保障农民权益，减少失地农民；可以打破政府的土地垄断，大幅降低房价

6、，加速中国的城市化，促进经济、社会发展，维护社会稳定；还可以扩大农民自由权利，有利于公民权利的保障。因此对于中国来说，要突破农业现代化瓶颈，应借鉴发达国家农地私有化制度，实行农地私有化。贺雪峰：地权的逻辑中国土地制度向何处去 ，中国政法大学出版社，2010年。 3 折衷派。这一派不愿意直接触及核心的制度问题，而是希望通过变通方式逐步瓦解旧体制，最终实现实质性的制度转型，因此他们并不愿意直接触动农地所有权的归属问题，也不愿意触碰 18 亿亩耕地红线，而是希望通过其他曲线方式绕过雷区，实现土地的集约化生产，增加农民在土地流转增益中的分配份额，缓解城市化土地短缺问题。这一派既反对维持旧农地制度也反对

7、激进的农地私有化改革，而是主张通过永佃制、4两田制、股田制和城乡建设用地增减挂钩政策，以及小产权房转正等折衷方式进行改革，然后逐步扩大战果，由量变到质变，最终实现农地的私有化改革目标。许成钢：把完成的土地所有权还给农民 ， 经济观察报2011 年 1 月 15 日。 从具体实践看折衷式改革更受政府青睐，各地先后进行了一系列折衷式的农地制度改革实验，并在一些地区取得了有限成功，但由于利益集团的阻挠和抵制，以及改革先天的产权缺陷和 18 亿亩耕地红线的限制，改革难以大范围推广和突破，导致农地制度改革停滞不前，社会矛盾激化，致使折衷派的影响力不断削弱。而社会矛盾的激化导致维持派与激进派的影响不断扩大

8、，占领农地制度改革的主要舆论场域，观点对立的双方互不相让，在四个核心问题上进行了激烈交锋。 1 刘易斯拐点是否到来？农地私有化是否会导致土地过度兼并形成大量流民，影响社会稳定。维持派认为中国的刘易斯拐点还没有到来，因为中国农民人口依然过多，加上社会保障体系不完善，农地私有化会导致土地过度兼并形成大量流民，威胁社会稳定。激进派则认为中国的刘易斯拐点已经到来，工业化、城市化可以吸纳流动农民，农民也是理性的，不会轻易卖地，因此农地私有化不会产生大量流民，更不会威胁社会稳定。 2 固定的耕地红线是否存在？18 亿亩耕地红线是否合理，农地私有化是否会影响到国家的粮食安全。维持派认为耕地红线客观存在，农地

9、私有化会导致大量土地的非农利用，影响国家粮食安全。激进派则认为粮食产量受价格、制度、技术进步、管理、农民素质、土地等多种因素5影响，不存在固定的耕地红线，农地私有化不会影响国家粮食安全，反而可以提高农业生产率。 3 农地私有化是否会导致农民丧失最后的社会保障，产生人道危机，影响社会稳定。维持派认为中国经济发展水平比较低，社会保障体制不完善，土地就是农民的最后社会保障，农地私有化会导致大批农民失地，丧失最后社会保障，引发严重的社会危机。激进派则认为当前农地收入根本就不能满足农民的基本支出，更不具有社会保障功能，土地私有化与农民的社会保障关系不大，要保障农民的基本生活，关键是完善农村社会保障体系。

10、 4 农地私有化是否会形成大量贫民窟，阻碍中国的工业化和现代化进程。维持派从拉美和南亚的经验出发，认为如果中国农地私有化就会导致大量失地农民进入城市，产生大量贫民窟，严重影响中国城市化与工业化的进行。激进派则认为中国的城市化与拉美、南亚不同，而与韩国、日本、中国台湾相似，不会产生大量贫民窟。 针对激进派与维持派的四大核心分歧，一些学者从逻辑分析与文献分析角度进行了比较详细的论述，并各自得出有利于维持派或激进派的结论，但无论是逻辑分析还是文献分析都存在着严重缺陷，因为逻辑讲究普遍性，将普遍性的经验应用到中国多样化的国情，容易忽视中国国情的特殊性，犯教条主义的错误。相反，文献分析更注重特殊性，特别

11、是当这些文献主要从新闻稿件中得来、且文献数量稀少的情况下问题就更大，因为新闻讲究轰动效应，更关注特殊的事例，因此文献分析容易犯经验主义的错误，将特定经验普遍化。正是由于研究方法的缺陷，导致研究结论的偏颇，使每一方都难以说服对方，无法形成社会共识，最6终影响到农地制度改革的突破。只有通过实际调研才能避免二者的缺陷，通过调查研究在特殊性中归纳出普遍性，在普遍性中兼顾特殊性，有效地将农地制度改革的普遍性规律与中国特殊的国情结合起来。因此，要打破各方分歧，取得农地制度改革的共识，仅仅依靠逻辑分析和文献分析是不够的，最终还必须通过实证研究才能得出令各方都能接受的结论，为中国农地制度改革提供坚实的依据。

12、二、对中国刘易斯拐点是否到来的实证调查 实证研究要保持客观性、真实性，除需要排除个人的主观性之外，关键是选择的样本应该具有多样性、代表性和全面性。而中国国情多样，各地的土地资源状况、城市化和工业化水平，以及人口流动状况差别很大，因此调查样本应该尽量保持多样性，使其具有代表性，应包括沿海、平原、丘陵、山区；发达地区、中等发达地区、欠发达地区；西北、西南、东北、华北、东南、华中、华南各大区；这样的调查结果才具有充分的说服力。但这种全国性的调研需要强大的人力资源与物力资源支持，但本研究经费非常有限，人力资源匮乏，因此只能进行有限区域、有限样本的调研，并且将刘易斯拐点、耕地红线判断、农地社会保障能力的

13、调查合并到一起进行调研，贫民窟调查由于与前三个调查的内容差别太大，限于人力、物力，本研究只能暂时放弃。本研究样本、区域选择的有限性必然影响到研究的效度与信度，需要今后进一步充实，但一滴水也可以反映整个大海，即使有限的实证调研也基本可以反映中国农村的现实，具有一定参考意义。 经过课题组一个暑期的调研，9 月份回校后课题组收回调研问卷 307份，只有 12 份问卷符合基本要求（参见表 1） 。由于课题组成员主要集中在江浙，因此这些问卷调查的样本主要集中在江浙一带，其他调查样本分别分布在湖北、河南、四川、甘肃、湖南等中西部五个省份，现将调研结果整理如下。首先分析刘易斯拐点是否到来的调查结果，对于刘易

14、斯拐点的判断本调研主要从八个方面入手：本村名义户籍人口，本村实际常住人口，常住人口中 55 岁以上人口数量，1655 岁人口数量，16岁以下人口数量，1655 岁常住人口中专业农民数量，1655 岁常住人口中兼业农民数量，1655 岁常住人口中非农就业人口数量。其中将名义户籍人口与实际常住人口对比，主要是为显现农村人口的流失率，对常住农民进行年龄划分，主要是想了解农村实际剩下的有效劳动力，对1655 岁常住农民的职业划分，主要是想进一步了解在农村专业农民的真实数量，得出对刘易斯拐点问题的判断。 依据问卷整理出来的数据可以看出各地农村劳动力状况相差很大。在中西部的甘肃、河南、湖南、湖北、四川一带

15、的部分农村，由于当地工业不发达，加上农业基础设施差，水利设施年久失修，丘陵地貌使耕地难以规模化、机械化耕作，并且由于农产品价格较低，运输成本高，使农业生产效率非常低，导致大批青壮年农民外出打工，大量人口流失，常住人口下降非常厉害，常住人口中青壮年劳动力稀少，传统劳动密集型农业已经难以维持，一些地区甚至出现短期、局部性的劳动力短缺。但即使同在中西部，处于平原地区的河南信阳市商城县农村相比于其他丘陵地带农村的人口流失率相对较轻，这与平原地区工商业相对发达，农民就近就业、创业相对容易有关，也与土地能够机械化、规模化耕作，8养殖业比较发达有关，能够吸收部分青壮年劳动力留村就业。与中西部相比，东部沿海地

16、区的农村基本不存在劳动力短缺问题，由于这些地区经济发达，工业化、城市化程度高，城市密度比较大，村民可以到附近城镇、工业园区就业、经商而无须流动到外地打工，因此常住人口数量基本保持稳定，流失率比较低。在一些工业发达的城郊村，由于工业发达，大量外来务工人员的租住使这些村常住人口数量甚至超过户籍人口，例如江苏省镇江市丹阳县云阳镇永福村便是如此。在这些地区，由于发达的工商业吸收了大部分农村劳动力，农业的机械化、规模化耕作非常普遍，农业生产只需要很少的农民。但也存在一个问题，就是当地农民的年龄普遍偏高，老人农业明显，农业生产后继乏人，好在当地经济发达，现代农业技术比较先进，劳动强度较低，可以吸引外地年轻

17、人来当地务农。 根据调研问卷反馈回来的信息，可以推断中国农村的刘易斯拐点正在逼近，而在中西部很多地区刘易斯拐点已经到来，导致老人农业蔓延；但沿海地区农民数量依然过多，导致土地经营的规模依然过小，造成农民增收困难。同时中西部地区人口密度远低于东部沿海，但由于东西差距，城乡差距的持续扩大，中西部地区农村的农民收入过低，很多农民不得不外出打工，剩下的农民劳动能力较低，劳动力的不足使这些地区的农业基本处于自给自足的粗放经营状态。从传统劳动密集型劳动生产模式的角度看，这些地区存在劳动力的季节性短缺问题，但从现代农业经营角度看，缺少的并不是劳动力，而是国土整治、基础设施和水利设施的完善，以及应使丘陵地区的

18、梯田适合机械化、规模化耕作的条件。 9三、对中国耕地红线判断的实证调查 对于耕地红线的判断本研究的思路是否证法，即通过对土地大量抛荒、弃耕、粮食安全的确证，否证中国土地逼近 18 亿亩耕地红线的专家传言。因此，本研究的主要目标是要调查是否存在相当比例的土地抛荒、弃耕，粮食安全是否受到威胁。根据这个目标，本调研问卷对土地调查设定 8 个指标：登记的耕地数量、实际剩下的耕地数量、耕地抛荒数量、剩余土地实际耕种数量、弃耕土地数量、10 年前复种指数、当前复种指数、粮食供应状况。通过将实际剩下土地数量、剩余土地实际耕种数量与登记土地数量进行比较，可以得出土地抛荒数量和弃耕数量，通过复种指数的变化，可以

19、掌握粮食增产的潜力。由于土地问题相对比较难以调查，因此收回的问卷中有效问卷更少，只有 6 份（参见表 2） 。 从有限的样本调查结果看，沿海地区的土地利用比较充分。沿海发达地区由于城市化、工业化的快速发展，大量土地被占用，导致“抛荒”的土地面积较多，但实际抛荒的土地很少，在剩下的土地中，弃耕的土地也很少。因为沿海的耕地大部分已经完成整治，适合规模化、产业化经营，土地的流转率也比较高，大量土地改变了种植结构，用于高效益、高收益的蔬菜瓜果，养殖业的生产，土地的高收益使土地被充分利用。在内地平原地区，由于土地适于机械化耕作，劳动力需求比较少，在农村青壮年人口大量流失的情况下，依然保持了土地较高的利用

20、率，土地“抛荒”主要是由于新住宅的建设和乡村企业发展占地造成，弃耕的情况比较少见，土地利用也比较充分。从表 2 中可以看出，江苏高淳土地抛荒率比较低，弃耕率几乎可以忽略不计；浙江绍兴由于工业化发达，10有将近 50%的耕地被城市建设、工业建设占用，但抛荒率却相当低，不到8%。但由于劳动力价格上涨，加上生产资料价格上涨，这些地区老人农业普遍，导致这些地区耕地复种指数大幅下降。 当前国内土地利用不充分的地区主要集中在西北干旱缺水地区以及广大的丘陵地带，干旱地区要提高土地利用率需要进一步加强水利建设，但考虑到西北地区严重缺水，水资源利用超负荷的现状，开发成本以及生态成本太高，开发难度比较大。当前国内

21、土地利用潜力较大的主要是丘陵地带，从表 2 中可以看出，在湖北红安曲阳畈村这个丘陵村，土地抛荒接近 15%，弃耕也接近 10%，二者相加近 25%；在湖南怀化、河南商城一些农村耕地抛荒、弃耕率也在 20%40%之间。同时，大量青壮年劳动力的流失导致老人农业普遍，耕地复种指数严重下降。这些地带大部分处于江南和华中地区，水资源充沛，光照充足，但土地细碎，基础设施不完善，需要大量资金进行土地平整，将细碎的土地集中化、平整化，在完善水利设施、灌溉系统和道路设施基础上使其适合机械化、规模化经营，以有效发挥这些土地的生产潜力。同时随着沿海、发达地区农业商品化、精品化、高效化的进一步发展，粮食用地有进一步减少趋势，江南与中部丘陵地区的抛荒地、弃耕地的整理则具有更大战略意义。 同时，调研结果表明，中国粮食增产的潜力还很大。从单位面积产量看，不要说与日本相比，即使与美国这样大规模生产、比较粗放的农业国家相比，除水稻单产中国稍占优势外，其他如小麦、玉米、大豆等的单产量，中国都低于美国。中国土地复种指数除毗邻大城市的郊区外，出现了普遍的下降趋势，这与农业比较收益相对进一步恶化、老人农业