食品安全的经济法思考.doc

1、食品安全的经济法思考一、问题的提出 食品安全事件，一次又一次打击了百姓对食品质量的信心，这不仅产生了公众对食品行业的信任危机，也深刻的暴露了食品安全问题背后的制度建设问题。 从阜阳毒奶粉到石家庄三鹿问题奶粉，从南京冠生园月饼到上海染色馒头，几年之间，在同一行业同一领域中，食品问题如出一辙。这不仅是一个企业的社会责任问题，而且是一个社会问题的市场监管，更是一个制度建设缺失的问题。没有一个强有力的制度保障，食品安全始终未能有效解决，因而全国各地诸如此类的事件不乏其例。至于矛盾激化爆发了，再来处理问责，很显然是一种治标不治本的做法。 经济法作为一个调整经济公共管理关系，维护公平竞争关系，组织管理性的

2、流转和协作关系的法律部门。它涉及政府管理、企业经营等市场经济关系多方面内容。通过对食品安全问题从经济法视野的思考，有助于我们构建一个以市场经济为核心，以政府干预为杠杆的食品安全制度，并把食品的生产、加工、交换和消费等重要环节纳入国家层面的制度予以规范，从而从根本上克服缺失制度建设和保障的食品信任危机。正如李克强总理说的：“对待食品安全问题，要以法律为准绳，重典治乱。 ”为此，笔者认为有必要从经济法的角度对食品安全问题展开分析，并提出建设性的意见。 二、问题的分析 （一）经济法中的“人” 食品安全问题主要是由于市场中企业或个人的非法行为所带来的质量问题。要想构建一个安全有序的食品市场制度，很大程

3、度上要对参与主体的意识和行为进行分析，从而使我们有效地利用“人”的本性并加以规范，以便建立完善的制度保障，使得规范能够最大限度地发挥其积极作用。 在经济法的制度框架内，我们把每个参与市场竞争的个人或法人都假想为“经济理性人” ，其行为都是经过理性决策和最优选择的。在这种理论下， “经济理性人”具有以下的特征：“经济理性人”的行动受个人利益的驱使；“经济理性人”只服从于理性，他只想以最小的成本牺牲来满足自己最大的经济利益；“经济理性人”保有享乐主义、利己主义和功利主义的思想意识。 通过上述古典经济学对于“经济理性人”的界定，在食品行业中参与市场经济活动和竞争的企业和个人起码包含三个基本命题：第一

4、个是所谓的“自利” ，即追求个体利益最大化是经济活动的根本动机；第二是“理性行为” ，即企业和个人的行为都是理性的，它们总是根据当时的实际情况和自身利益所在，在知识和经验的指导下做出相应的判断；第三是“道德与责任的淡化” ，即在从事生产经营活动时，往往忽视了企业和个人社会道德和责任，因此很可能带来以社会公众利益为代价换取个体利益最大化的结果。 笔者认为食品生产企业的运作机制以及经济活动中对社会道德和企业责任的淡化是产生食品安全问题的一个关键原因。为了节省经济成本，在原料选取阶段往往偷工减料，在食品加工过程中往往采取非正当方式，在食品销售上往往投机取巧，结果就是以牺牲食品质量和公众健康来换取丰厚

5、的利润，实现行业暴利。 他们之所以能够规避法律规范和市场监督，是因为国家没有将食品行业经营者纳入一个完善的制度体系予以保障和监督，从而让这些社会道德淡漠、企业责任缺失的经济主体有机可乘。从经济法的意义上来讲，企业和个人在经济活动中享有应有的权利和自由，同时也承担相应的责任。在一个制度缺失的行业和领域，食品安全问题的出现绝非偶然。 （二）市场缺陷与经济法理念 十八届三中全会指出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，在食品生产行业和领域，市场机制成为引导食品生产等经济活动的主要方式。然而，市场在资源配置中存在着固有的缺陷，从而使得经济活动具有一定的交易风险性。因此，针对食品安全问题，分析其市场缺陷

6、成为构建食品制度保障的前提。 食品市场的缺陷总体上可以分为两大类：一个是市场机制不完善所导致的缺陷；另一个是市场机制本身所固有的功能性缺陷。 市场发展机制的不完善主要表现在两个方面：首先，企业在市场竞争和利益分配中处于不平等的地位。大的食品企业在资金、技术等方面均占有优势，掌握话语权，进而产生了利益分配的巨大差异。这种不平等致使竞争自由性和对等性的缺失，从而引发食品生产企业之间的利益冲突，无形中将增加企业的生产经营成本。在这种情况下，企业不得不为了生存而不择手段地降低成本，由此带来了食品质量安全的隐患。其次，伴随实力不均衡而来的是市场规则的不完善和市场秩序的混乱。一个尚无有效制度保障的食品市场

7、，给那些为了降低经营费用以增强竞争力投机者提供了一定的真空地带。制假售假、非法加工现象的泛滥，使得商业信誉崩溃，并由此引发了市场秩序的混乱，反过来极大地增加了整个食品行业的投机行为，也直接威胁到了社会公众的整体利益。 市场机制本身所固有的功能性缺陷主要包括三个方面：首先，市场的滞后性。信息毕竟是社会实际情况的一种反映，随着经济活动的变化而变化，具有一定的滞后性。例如，在南京冠生园问题月饼事件中，由于大量过期的馅料无法有效处理，为了避免市场滞后性所带来的经营损失，其将过期馅料再次利用，从而将成本风险转移为食品安全风险，间接将损失从企业转移到了社会公众身上。其次，市场的自发性。在这种自发性的机制调

8、解下，市场主体趋利避害以求个体利益最大化。例如，三鹿问题奶粉为了追求高额利润，加入三聚氰胺来代替质检指标，从而忽视了社会整体利益。最后，市场的盲目性。各市场主体往往过分追求眼前的短期利益而忽视了长远的利益。在利益博弈的过程中急功近利使得食品企业忘记了其承担的社会责任和义务。 由于缺少必要的制度保障，食品安全问题导致了社会整体经济利益的损失，这恰恰表明经济法对构建食品市场秩序的重要性。经济法理念以自由、效益、秩序为基础。在经济社会化的条件下，实现以社会整体经济利益为核心内容的实质是公平、正义。 （三）政府失效 政府失效主要是指政府在市场经济中的干预与监管的缺位。从公共经济管理层面来讲，政府及其相

9、关部门没有正确使用手中的公权力，没有合理地落实政府风险防范、市场干预和监管的职责。 （两个方面的制度缺失，共同导致了“权威媒体揭露、相关领导表态、几个部门突击、若干人员服罪、过段时间冷却”这样一套循环式的食品安全事件处理方式） 。在市场失效时，政府对市场经济活动的风险性预判不利，干预调节不到位。纵观这些食品安全事件，政府基本没有有效的预防机制，只是机械地出现一件整顿一件。同时，监督管理制度存在严重的不足，这种制度的缺失，导致政府对食品行业加工制作的监管缺乏必要的法律依据。例如，很多有害添加剂不在监督检验清单之内，这在无形之中增加了市场风险。而且食品监督流程没有纳入食品制度保障体系。如果没有一个

10、好的制度对公权力予以规制，使其运行法定化、规范化，那么必定造成监管与管理程序的人为化、任意化。 市场经济的实质是法治经济。国家调节和干预的有效实施，需要经济法予以保障。在食品安全问题上，制度的缺失导致了政府的失效，从而放大了市场缺陷，进而产生了食品质量安全隐患和风险。结果就是市场秩序的混乱，社会整体利益的损失以及政府公信力的丧失。 三、问题的解决 针对市场经济中食品企业的特点，以及对市场机制缺陷和政府失灵的把握，笔者认为有必要从经济法的角度出发，通过制度的有效运作把食品行业纳入法治经济的运行体系，以制度来保障食品经济的发展，通过制度的设计与构建来平衡各方的利益关系，以达到“公平”与“效率”双赢

11、的制度保障目的。 （一）完善食品企业市场准入和企业自律制度 1.建立信用激励制度，完善食品市场准入 首先，对于食品企业实行信用年审，并根据企业的不同领域和类型量化考核标准，并将信用评级的结果通过媒体公之于众。 其次，设立严格的准入行业资格，对于信用不合格的食品企业应取消其营业资格，并将其淘汰出食品经济市场。 再次，建立信用激励制度，对于连续若干年获得高等级信用认可的食品企业予以一定的奖励。这种奖励可以采取多种方式，如减免部分税收和给予一定的政府补贴或资助等物质手段。 最后，信用评级制度最终应通过立法的途径法定化。用法律化来取代行政化在一定程度上有利于制度的阳光运行。 2.明确食品企业的社会责任

12、，强化企业的自律 将企业责任法定化和规范化，其实质是将食品企业的社会道德上升为具有强制性的社会义务。因为食品安全直接关系到百姓的生命健康，有必要通过经济法律制度明确企业的社会责任，以保障社会整体利益的实现。对于那些违反社会责任的食品企业进行法律制裁，对于行为的社会危害性较小的企业应予以财产性处罚，对行为严重损害了公众利益的企业应追究其负责人和企业本身的双重责任。 （二）行业协会等社会力量的协调、监督 首先，由于政府管理的资源有限，市场的游戏规则和政府的调节杠杆之间往往因为缺乏必要的“支点” ，出现一些政府“管不了，管不好”的问题，从而导致经济秩序的混乱。 其次，面对市场竞争的非对等性和成本的负

13、担能力不同等一些由于市场缺陷带来的问题，个别的企业是没有能力去解决的。 综上两方面，行业协会制度的建立和完善对保障食品市场的公平、平等和良性竞争是必要的。通过行业协会这个第三方力量的代表职能、沟通职能、协调和监督职能，来实现“小政府、大社会”的社会经济管理结构，从而构建一个有着共同价值取向的食品经济秩序和市场机制，进而达到食品企业个体利益和社会公共利益的双赢。 （三）政府的角色 政府应以社会整体利益为出发点和落脚点进行法律制度的构建。首先，食品监管中要采取对等与合作的原则。以合作善治来加强企业、行会和政府的互动。其次，食品监管中要做到信息公开和信息自由。现代法治社会需要透明阳光的政府，政府在公

14、共经济管理中应当公开操作，让公众有知情权，切实保证食品安全。再次，食品监管中符合公平兼顾效率的原则。市场经济条件下，食品安全问题归根到底是利益平衡的问题。政府在食品监管中要采取适度干预的政策，真正达到公平与效率相辅相成，各方利益共赢的结果。最后，实施有效的经济责任制，政府有关部门要积极配合，不可相互推诿，通过制度规范将责权利统一起来。 四、结语 市场经济条件下，企业自身的弊端，市场机制的缺陷，这二者使得食品安全存在着潜在的风险。加之政府资源的有限性，政府调节的失效，食品安全问题完全暴露在了制度保障范围之外，成为了社会公众利益的巨大威胁。 市场自身并不能很好地解决企业之间以及企业与政府之间的矛盾

15、关系。此外，现代政府对秩序的维护也主要是通过法律的积极干预，即使一般意义上的政府失灵存在，也主要是法律制度和依据的缺失。而经济法恰恰在于正确引导和调整经济行为与经济管理，从而使其顺应经济规律，收到积极的经济效应。 可以说，作为“工具法”的经济法，体现了国家对于相关经济领域的积极调控，为管理行为和经济发展提供了强有力的法律依据和制度保障。因此，只有充分发挥经济法的调节与防范功能，将经济法的调控视野扩大到企业运作、市场秩序与政府行为等市场与非市场方面，从根本上构建食品安全防范的制度体系。以制度构建来完善社会治理，以法律设计来保障食品安全，才能保证食品真正福泽消费者，增进社会的幸福感，保障社会公共利益和个体利益的最大化。 （作者单位：中山大学法学院） 责任编辑：晓途