1、碎片化养老保险制度的成因分析及其对策建议【摘要】养老保险的碎片化，对经济社会发展带来诸多不利影响。养老保险制度渐进式发展的道路，城乡经济社会发展的二元格局，养老保险制度设计的缺陷，以及群体利益和地区利益的存在，是导致我国养老保险碎片化的成因。在此基础上，本文对此提出了相应的对策建议。 【关键词】养老保险，碎片化，成因分析，应对策略 一、碎片化养老保险制度的现状 “碎片化”这个词可以很好的形容我国现行养老保险制度体系总体上过度分割的现实格局。我国养老保险分为城镇职工养老保险和农村养老保险，其中城镇职工养老保险又由企业养老保险和机关事业单位退休制度构成。另外，为实现养老保险的全覆盖，现在部分地市还
2、探索性地建立了居民养老保险、农民工养老保险、被征地农民养老保险等制度。然而，各种保险制度在设计上始终没有打破身份界限，因人而异、因身份而不同，存在着明显的等级差别：公务员和事业单位处于第一等级，企业处于第二等级，无业的城镇居民和农村居民处于最低。 二、碎片化养老保险制度的形成原因分析 （一） “打补丁”的渐进式改革路径，导致养老保险制度建设缺乏统筹全局的规划。我国养老保险制度最初仅仅是作为国有企业改革的配套措施，初始的制度选择强化了制度建设的路径依赖，使这种打补丁式的碎片化发展趋势难以避免。随着我国经济体制改革的不断深化，养老保险的覆盖面逐步扩大，但是由于采取了“增量式”的发展路径，为扩大覆盖
3、面打上了一个又一个“补丁” 。 （二）城乡经济社会二元结构的发展差异，造成养老保险制度的分割。养老保险制度是工业化和城市化的产物，我国城市和农村的经济条件决定了城乡养老保险制度必然会存在较大差异。城市就业形式以正式就业为主，收入形式以稳定的货币化薪酬为主，这使企业和职工共同缴费的现代养老保险制度能够在城市顺利推行。但是我国农村经济以家庭经营为主，收入形式以实物收入和季节性货币收入为主，收入水平和城镇相比有较大差距。因此，城镇养老保险制度并不适于农村地区，农村养老保险制度和城镇养老保险制度必然会有所差别，城乡两套不同养老保险制度并存的局面在短时间内难以改变。 （三）企业职工养老保险计发规则不合理
4、，导致养老保险的地区分割状况难以迅速改善。在现行企业职工养老保险计发办法中，职工退休后的养老金由社会统筹和个人账户两部分组成，其中社会统筹部分的待遇水平与养老金发放地的社会平均工资水平直接挂钩。基于我国区域间职工收入存在较大差异的基本前提，劳动人口更倾向于到社会平均工资水平较高的经济发达地区就业和参加养老保险，并在退休后享受当地较高的养老金待遇，而不愿到经济不发达地区就业和参加养老保险。此外，由于各统筹区域养老保险封闭运行，高收入地区不愿接受区域外职工的养老保险关系，高收入地区职工也不愿意随工作变化而转出自己的养老保险关系。因此，现行职工养老保险计发规则成为限制养老保险制度进一步整合的重要因素
5、。 （四）群体之间和地区之间保障利益的差异，阻碍了养老保险制度的整合进程。制度改革往往涉及利益的再分配。提高统筹层次意味着各个统筹地区之间的利益调整。当出现局部利益与全局利益冲突的时候，利益团体往往固守局部利益，导致养老保险碎片化状态的固化。一方面，收入分配的“棘轮效应”使养老保险待遇易上难下。在推进机关事业单位养老保险制度改革过程中，福利刚性使机关事业单位对于以保障基本生活为目标的养老保险持有消极态度。另一方面，地区利益难以平衡阻碍着统筹层次的提高。按照现行养老保险基金管理制度，征缴基金采用属地化管理，如果让基金结余较多的地区拿出部分基金支援有缺口的地区时，富余地区的利益就将受到影响。 三、
6、对策建议 （一）加快机关事业单位养老保险改革，建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。机关事业单位养老保险制度迟迟没有建立，一方面是因为事业单位的属性比较复杂，改革涉及的事业单位类型尚未明确； 另一方面在于企业实施养老保险制度后退休金替代率大幅下降，为机关事业单位建立养老保险制度形成了反向预期。机关事业单位养老保险制度改革，一方面应当坚持养老保险社会化的改革方向，参照与企业职工养老保险相同的统账结合的基本养老保险制度；另一方面应当配套建立公务员和事业单位职工的职业年金制度，通过市场化的方式弥补基本养老保险替代率下降所产生的待遇差异，保障机关事业单位工作人员退休后的生活水平。 （二）改革企业
7、职工养老保险计发规则，实施以个人缴费记录为基础的养老金计发办法。通过改革企业职工养老保险计发规则，使社会统筹部分的计算方式与地方社会平均工资脱钩，形成基于个人历史缴费记录的社会统筹计发办法。从发达国家的经验看，这一办法不仅可以避免由于各地经济发展不平衡而阻碍养老保险转移的问题，而且能够保证养老保险制度的公平性，从而在根本上解决养老保险转移接续问题。同时，这项制度设计也能为养老保险基金的集中统一管理创造有利条件。 （三）整合养老保险基金管理体制，建立集中统一的养老保险基金管理制度。养老保险基金的多头管理和分散管理，加大了基金管理成本，增加了基金运行的风险，提高了资金保值增值的压力。因此，一方面要
8、按照集中、统一的管理原则，提高基金统筹层次，减少养老保险基金在基层部门的沉淀，提高资金管理效率。另一方面要改革目前养老保险基金“管办结合”的管理方式，按照成熟市场经济国家社保基金管理的通行模式，建立政府督办、社保部门监管、市场化运作的基金管理模式，提升基金运用效率，提高养老保险基金的保值增值水平。 参考文献： 1邓大松.社会保险关系顺利接续事关重大J.中国劳动保障，2005， （ 10） . 2劳伦斯汤普森. 老而弥智养老保险经济学M. 北京： 中国劳动社会保障出版社，2003. 3王利军. 关于社会养老保险关系转移接续问题的理论综述J.辽宁大学学报（ 哲学社会科学版） ，2009， （ 6） .
