推进我国新型城镇化建设的思路及改革创新研究.doc

1、推进我国新型城镇化建设的思路及改革创新研究摘要：目前，我国城镇化建设进入提速提质新阶段，新型城镇化推进过程中，农转城、产城融合及相关支撑、配套等问题，已引起中央及地方党委、政府和学界的高度关注。为此，通过研究，本文认为可将“一化、二重点、三支撑、四配套”构成当前新型城镇化改革和政策完善的内容框架。 关键词：新型城镇化 改革创新 政策建议 新型城镇化建设，是坚持“以人为本” ，走新型城镇化的必然要求；是贯彻落实党中央、国务院关于推进城乡统筹、促进产城融合的必然选择；是扩大内需、加快培育经济发展新增长极的必然选择；也是关注民生，促进民生事业跨越发展的必然选择。 党的十八大提出工业化、信息化、城镇化

2、和农业现代化“四化”同步发展的战略举措。国务院各部门不断加大对新型城镇化建设的政策保障和支持力度。我国的经济社会步入跨越式发展新轨道，城镇化建设进入提速提质新阶段。党的十八届三中全会提出“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制” 。然而，新型城镇化推进过程中，需要党中央、国务院进一步破解农转城、产城融合及相关支撑、配套等难题。 一、我国新型城镇化建设需破解的难题 近年来，我国城镇化建设取得了显著成绩。同时，我们应清醒认识到当前我国在推进新型城镇化建设过程中，一些突出的问题不容忽视。 （一）破解“农转城”的难题 各地推进速度不一、实施措施各异；实际转户群体与政策初衷存

3、在偏差。目前，全国已转户农民以残障村民、高龄老人、五保户、贫困人口等符合低保、救助条件的“老、弱、病、残”群体为主，转城“低质化”现象突出，增添了城镇新“包袱” ；将“农转城”与“农转非”等同，这些问题需引起重视。 “固土”观念重、 “转城”因医保和养老保险缴费金额提高、子女就学升学限制多、租房买房能力弱等新问题，出现转户“实惠不增、负担反增”的现象。 （二）破解产业协同与产城融合的难题 政府需进一步破解三次产业协同能力不断降低，重工业单兵突进，轻工业发展不足，生产性服务业发展严重滞后，产城“两张皮”等难题。（三）破解财税、金融、行政管理改革等政策配套的难题 因户籍、土地、社保等相关政策制度不

4、完善、不配套等问题的存在，阻碍了农民市民化进程。需要政府着力解决推进新型城镇化过程中相关改革滞后，核心和重点不突出，政策支撑不力，配套不足等难题。 二、我国新型城镇化建设和改革的总体构想 （一）指导思想 以中国特色社会主义理论为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持大胆改革、积极探索的行动理念，借鉴、探索新型城镇化发展经验，以产业化为引领，以培育新的增长极为目标，以城乡居民共享改革红利为宗旨，以加快转变发展方式为主线，按照“政府引导、市场运作、企业主体、社会参与、依法推进”原则，遵循统一、相向、聚合、突破的要求，以加快改革创新为动力，把新型城镇化集约、节约、高效、环境友好的基本特征融入新型城镇化建

5、设，通过优化空间布局，深化户籍制度、产业政策、土地制度、财税金融、社会保障、行政管理、环境保护、基础设施、保障性住房制度等方面改革，全面提升新型城镇整体竞争力、综合经济实力和辐射带动力，铸就新型城镇化典范，谱写“中国梦”新篇章。 （二）总体思路 以“一化、二重点、三支撑、四配套”为重要政策内容框架，即以农民市民化为核心，以土地改革、基础设施建设改革为重点，以产业政策、财税政策、金融政策为支撑，以行政管理改革、社会领域改革、环保改革、住房改革为配套，加快推进全国新型城镇化建设。 三、改革创新及政策建议 （一）农民市民化 以农民市民化为核心，以深化户籍制度改革为突破口，以易地搬迁、生态移民、教育移

6、民安置为抓手，以医疗卫生、教育、社保改革为推手，积极开展人才培养、职业培训、就业服务，加快实现农民市民化的目标。（二）加快土地改革进度 创新土地管理模式，实施旧城改造、城镇上山等举措，盘活存量，拓展增量，达到既满足新型城镇化建设用地需求，又守住耕地红线，实现耕地占补平衡。一是调整土地利用规划。修改完善土地利用规划，增加用地指标，加大建设新增用地的保障力度。二是创新土地利用方式。借鉴重庆“地票”交易经验，推广城乡统筹经验，通过对工矿废弃地、城中村和城市棚户区改造、宅基地整理等途径，实现耕地占补平衡。三是规范土地市场。完善新型城镇化征地制度，探索征地权益市场化分配机制。尝试土地利用规划区域外集体建

7、设用地交易措施。提高存量用地在建设用地供应中的比重。统筹建设城乡用地市场，推进集约节约用地，对增量建设用地和存量建设用地出让方式进行差别化管理。四是完善农村土地利用机制。在农村集体土地所有权确权认证基础上，继续推进和完善农村土地制度、农地流转制度改革。继续扩大林地承包权和土地承包权抵押贷款试点。率先在全省完成耕地确权颁证工作，妥善解决产权归属不明，有争议的土地遗留问题。探索推行农村宅基地上市流转试点。五是完善土地征用补偿制度。建立动态的、与社会保障相联动，与市场价值相适应的征地补偿制度。 （三）探索基础设施建设改革新举措 坚持统一规划、共建共享的原则，按照政府主导，社会参与的方针，创新模式，运

8、用 BT、BOT 等多种方式，广泛吸纳社会资本投入基础设施建设。一是强化规划建设改革。二是完善基础设施市场化建设机制。三是探索基础设施管理新模式。 （四）促进产业支撑和产城融合 一是促进产业协同发展。以“三化” （工业化、农业现代化、信息化）趋动产业协同发展，促进产业链延伸和产业协同融合。突出特色，拓展功能，做优农业；优化结构，突出重点，做强工业；回归本质，突破瓶颈，做快服务业。二是走产城融合的新型城镇化道路。以市场为基础，通过兼并重组、合资合作等方式，做大做强特色优势产业，形成产城融合、城庄互动的协同发展新局面，为社会提供更多的就业岗位，加快城镇化建设步伐。一方面，实施城镇化提升战略，带动城

9、乡人口和城镇协调布局。另一方面，探索产城融合的新型城镇化道路。用足、用活国家及地方优惠政策。创新产业协同发展机制，提升新型城镇化建设的产业支撑能力。完善非公经济发展机制。完善自主创新体系，优化科技资源配置，引导创新要素向企业集聚，积极培育战略性新兴产业，形成技术、知识、区域、科技中介服务的联动新机制。 （五）进一步加大金融改革 通过内培外引，增加金融机构，改善金融产品供给，建立健全金融服务体系，增加容量，扩大增量，加强金融机构改革，完善金融监管模式，提升新型城镇化建设的金融服务能力。一是探索金融服务新模式。现有金融机构要创新经营模式，增加金融产品供给，优化信贷结构，合理解决金融机构存差过大问题

10、。二是创新金融机构建设机制。引进和鼓励各类金融机构在新型城镇建立法人机构或者地区分支机构。争取中央、省、州（市）共同出资，组建城市商业发展银行。积极组建村镇银行，鼓励民营企业家联合设立股权基金和小贷公司。实施金融开放，创造条件，引进外资银行来华开设分行，为外商企业服务。三是拓展非银行金融服务空间。大力发展非银行类金融机构，健全金融市场体系。重点发展保险、信托、证券、基金、担保等非银行金融机构，形成较完善的金融服务网络及多层次的金融体系。鼓励企业创造条件直接上市融资。加大企业债券融资规模。健全完善小微企业金融服务机制。四是深化农村金融机构改革。扩大“三农”贷款规模；发展农民资金互助社；着力推进以

11、“三权” （土地、林地、宅基地）及村集体资产抵押贷款和农业保险为重点的“三农”金融服务创新。五是完善金融监管模式。建议下放小额信贷公司和股权投资基金审批权到州，以州和市县为主体，构建地方金融监管新模式。探索民间借贷“地上合法化”的有效形式。 （六）加大财税支撑改革 深化财税制度改革，探索省和新型城镇化税收共享新模式，优化财政支出结构，以财税为杠杆撬动社会资源投入新型城镇化建设。一是探索省地共享财税新模式。探索省统筹的所得税、资源税、耕地占用税和土地出让、矿产资源转让等税费，通过专项转移支付，加大新型城镇化建设专项资金支持力度。二是探索西部新型城镇化地区小额信贷公司享受西部大开发的税收优惠政策，

12、对金融保险营业税由目前 30%的综合税减免至 15%。对吸纳农转城人员就业并达到一定比例的企业给予税收减免。三是合理划分财权事权，依据事权与财权对等原则，加大转移支付力度，调动基层积极性。 （七）加快行政管理改革 以简政放权为指导，强化统筹发展、宏观调控，下放行政审批权，分离部分社会服务职能，实现行政管理扁平化，逐步建立适应新型城镇化一体化发展的行政组织机构和管理制度。一是调整行政区划。根据群众自愿原则，把失去土地或者主要收入不依靠农业的行政村改为社区；对人口少、居住分散的村庄实施合村并组，建立新型农村社区；对产业相同、区位相邻、管理交叉的乡镇合并组建街道办事处。二是统筹区域管理。上收新型城镇

13、化规划权，实行统一规划、整体发展。三是下放行政审批权。强化服务管理，清理州市级行政许可，下放行政审批权限，实行“县级审批、报州市备案”制度。并将省级下放到州市级的审批权一并下放到县（市、区） 。 （八）推进社会领域改革 以基本公共服务均等化为目标，通过建立城乡一体的社会保障机制，实现居民待遇同城化。一是完善城乡就业服务与救济体系。二是改革城乡分割的医疗保障体系。逐步推行新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险“三保合一”制度，加大对农村居民、就地农转城居民、进城转户农民的医疗保险补贴力度。三是改革城乡分割的养老保障体系。积极探索城乡统一的养老保障体系建设，尝试建立城乡居民基础养老金

14、与区域财政收入挂钩制度，逐年提高城乡居民的养老保障水平。建立新型农村养老保险、城镇居民养老保险、城镇职工养老保险有效衔接与转移制度。四是探索和推进城乡低保制度改革。稳步实施进城落户农民、就地农转城居民、城镇居民、城镇职工统一的最低生活保障制度，实行“同身份、同待遇”政策。 （九）创新环境保护机制 围绕美丽中国建设，坚持保护与建设并重的环境治理理念，更新观念，明确权责利，提升环境保护水平。一是探索统筹推进生态环保联动机制，积极探索环境资源性产品价格联动机制。二是加大生态治理改革开放力度。充分利用国际环保机制，积极寻求国际碳汇交易等项目，争取实施国际生态环保组织、发达国家政府援助项目。 （十）摸索

15、保障性住房制度改革 健全住房供应保障体系，解决困难群众及进城农民的住房需求，实现城市低收入人群和进城农民“住有所居”的目标。一是完善城镇基本住房保障体系。建立进城农民与城镇低收入人群同等住房保障机制，加大保障性住房建设力度，同步解决进城农民与低收入人群住房问题。二是完善社会参与保障房建设机制。总结和借鉴保障性住房建设经验，完善政府投入机制，鼓励企业、社会和个人参与保障性住房建设。在用地、税收等方面给予政策优惠。三是完善保障房管理机制。坚持公开、透明原则，合理分配保障性住房。健全完善保障性住房动态监管和市场交易机制。探索农村宅基地置换保障性住房机制。探索保障性住房物业管理市场化新机制。 四、保障

16、措施 （一）加强组织领导 坚持党委领导、政府负责的推进机制。组建由党政主要领导挂帅、相关部门参与的新型城镇化建设领导小组。成立协调管理机构，在领导小组领导下开展工作。作为党委、政府专职负责推进新型城镇化建设的常设机构。 （二）健全协调机制 加强工作推进沟通与协作，形成齐抓共建的有效管理机制。在领导小组的领导下，由协调管理部门牵头，建立联席会议制度，定期或不定期召开联席会。分析研究建设中的困难和问题，提出解决措施及建议，供领导小组决策。 （三）强化监督考核 建立考核评价激励机制，由纪委监察部门牵头，细化分解年度目标任务，强化绩效跟踪，定期督促检查，按年综合考核。对业绩突出的给予表彰奖励；对工作不

17、力的给予通报或行政问责。完善人大、政协、社会团体、人民群众、新闻媒体监督机制。 （四）加强法制保障 新型城镇化建设规划编制完成并按程序上报审批后，依法提交相应的人大部门审议实施，加强法制保障力度。 参考文献： 1厉以宁.中国道路与新城镇化M.商务印书馆，2012 2费孝通.中国城镇化道路M.内蒙古人民出版社，2010 3覃莉，雷爱先.重庆地票落地的关键环节及改进J.生产力研究，2012， （1） 4陈元.中国农村城镇化问题研究M.中国财政经济出版社，2004 5胡际权.中国新型城镇化发展道路M.重庆出版社，2008 6迟福林.人口城镇化要回答四个关键问题N.上海证券报，2013年 8 月 13 日 （张体伟，1973 年生，云南省社会科学院农村发展研究所副所长、研究员。研究方向：区域经济、移民问题。崔江红，1980 年生，云南省社会科学院农村发展研究所副研究员。研究方向：农村发展、社会治理。赵俊臣，1944 年生，云南省社会科学院研究员。研究方向：农村金融。颜晓飞，1981 年生，云南省社会科学院农村发展研究所助理研究员。研究方向：农村经济）