我国海洋油污损害赔偿法律机制问题研究.doc

1、我国海洋油污损害赔偿法律机制问题研究摘 要 随着我国经济的快速发展和能源需求量的不断增长，多种以海洋为基础的工业实现快速发展，海运业、船舶制造业、海上石油开采等行业均在此列。由此造成的海洋油污损害十分严重，对经济和环境影响巨大，但目前我国法律体系中还没有比较完善的海洋油污损害赔偿模式，受害人维权困难。本文从我国海洋油污现状入手，结合国际公约、美国、加拿大等发达国家的治理经验，提出了改革海洋行政管理结构，完善海洋油污损害赔偿的相关法律法规，健全油污损害赔偿基金等解决措施，以期对我国海洋油污损害赔偿机制的构建提供明确的研究方向。 关键词 能源需求 油污损害 赔偿模式 法律机制 作者简介：张子键、全

2、超，哈尔滨工程大学人文社会科学学院。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）01-038-03 我国地处西太平洋沿岸，濒临渤海、黄海、东海、南海四大海，拥有长达 18000 公里的海岸线，加上 14000 公里的岛屿海岸线，海岸线总长居世界第 4 位。根据世界海洋法规定，中国拥有的海洋国土面积是 299.7万平方公里，其中包括内水、领海及专属经济区和大陆架，在此范围内我国拥有着极为丰富的海洋自然资源，包括生物、能源、矿产和化学等资源，可以说，我国是一个名副其实的海洋大国。 随着经济全球化程度的不断加深和加入 WTO 后的良好形势，我国的对外贸易和装备

3、制造业有了长足的发展和进步，由此使得海洋运输业和船舶制造工业迎来了春天，取得了可喜成绩。但问题也随之来，由此造成的海洋环境污染，尤其是油污污染，给海洋环境带来的负面影响极为严重，仅 2010 年的美国“墨西哥湾”漏油事件和今年发生在渤海湾的中国海洋石油集团和美国康菲公司合作项目漏油事故两次事件造成的恶劣后果，就让我们触目惊心。 海洋油污对海洋环境破坏性极强，对国家海洋开发和利用带来极大限制，所以加强海洋行政监管力度，完善海洋环境法律规范体系，构建切实有效的海洋油污损害赔偿机制，保护油污受害人的利益就成为了摆在国家和业界面前亟需解决的重要课题。 一、我国海洋油污现状及风险分析 当前海洋油污的来源

4、主要有两个方面：一是海上石油勘探、开采和运输过程中由于技术原因及其他不特定因素产生的原油泄漏污染；二是大中型船舶在行驶和碰撞事故中造成的燃油大面积泄漏，这也是目前海洋油污的主要来源，通称船舶油污。 （一）我国海上石油开采现状 毋庸置疑，经济的快速发展必然导致对能源需求量的急速提高。我国拥有海洋石油资源量约 240 亿吨，天然气资源量 14 万亿立方米，海洋可再生能源理论蕴藏量 6.3 亿千瓦豍，巨大的资源蕴藏量刺激并加速了海上石油勘探工业的前进脚步。 根据中国石油集团经济技术研究院发布的2010 年国内外油气行业发展报告预测，2011 年我国全年石油需求量约为 4.83 亿吨。我国是目前仅次于

5、美国的世界第二大石油消耗国，石油对外依存度超过 50%，而90%以上的进口石油运输通过海运方式完成，我国每年新增石油产量的 85%也来自于海上。豎 截止去年，我国主要海上油气开发企业中海油开发油气田 82 个，投运海上开采平台 195 座，海上石油开采企业 16 家，对外合作公司多达 30余家，其中更是包括壳牌、雪佛龙石油公司等国际顶尖石油巨头，具备5000 万吨的海上油气产能。十一五期间，中国海共投资 1000 亿，新增油气产能 3000 万吨左右，深水海工重点装备投资 150 亿元。十二五我国海上油气产能将再增 5000 万吨，其中，仅中海油集团计划投资 8000-10000亿元，新增油气

6、产能 5000 万吨，试图再造一个“海上大庆” ，深水海工重点装备将投资 300 亿元。以上的数据充分表明了我国的海上石油开采工业正迈向一个新的历史阶段。豏 但近年来我国海上石油开采事故频发，东海，辽东湾，渤海都曾先后发生原油泄漏事故。开采过程中油气的泄漏，使得海水浑浊度增加，扩展后影响临近海域的清洁度；海水自身的净化能力逐渐降低，使得其水质逐渐恶化，不但影响我国对海洋资源的有效利用，还影响了海洋自身对全球气候和生态进行调节的作用的发挥。原油使近海养殖受到污染，造成经济损失，化学消油剂的使用会更进一步的对海洋环境造成二次污染。 （二）我国船舶油污现状分析 交通运输部海事局数据显示，2007 年

7、我国沿海进出港船舶除客船外，共 2181907 艘次，其中油船占 8.63%，非油轮占 91.37%，在进出港的非油轮船舶中，1000 总吨以上船舶占进出港船舶总艘次的 33.17%，占总载重吨的 86.00%。豐 据统计，我国沿海 1973 年至 2007 年共发生溢油量 50 吨以上的重大船舶溢油事故 87 起，其中油轮事故 52 起，货船事故 34 起，货船事故占事故总数的 39.08%，溢油量占总溢油量的 20%。随着船舶大型化，一艘大型散货船和集装箱船所载燃油可达到数千吨，有可能导致重大溢油事故的发生。2002 年备受关注的“塔斯曼海轮溢油案”导致我国 2000 平方公里以上的海域被

8、不同程度污染，我国沿海最大一起非油轮燃油污染事故是 2004 年 12 月珠江口发生的“地中海伊伦那”号集装箱船溢油1268 吨的重大溢油事故，因此非油轮燃油污染问题应该引起足够的重视。由于大型船舶携带的重燃料油粘度高，清除难度高，比起其他油种对环境的危害更为严重，每吨重燃油的清除费用高达数千美元，所以一旦发生污染事故，造成的经济损失和环境损失不可估量，而相应的赔偿机制也尚不完善。 二、国外海洋油污损害赔偿机制初探 有一点需要说明的是，因当前船舶油污是海洋污染的主要来源，且多数国家本身并无充足的海上石油资源以供开发，所以为了加强对海洋环境的保护，减少因溢油而带来的环境及经济损失，世界主要石油进

9、出口国家及很多发展中国家，都通过各种各样的方式建立了船舶油污损害赔偿机制。 而我国拥有丰富的海洋石油资源，在尚缺乏行之有效的海洋油污损害赔偿机制前，将海上石油开采污染纳入保护范围，而非仅针对船舶油污，是十分必要的。而此措施也并非我国独创，美国颁布1990 年油污法中实际上就是将海上石油开采平台纳入船舶范畴，统一进行管理，有效的保障了损害赔偿的实际收益。 （一）国际油污损害赔偿机制模式概述 纵观目前世界范围内的油污损害赔偿机制保护措施，基本上分为三种模式： 一是加入有关国际公约。许多国家选择加入国际海事组织（IMO）在1992 年通过的1992 年国际油污损害民事责任公约和1992 年设立国际油

10、污损害赔偿基金国际公约 ，完全依国际公约的机制运作。由于1992 年责任议定书大幅度地提高了船东的赔偿责任限额，简化了修改责任限额的程序并扩大了有关船舶、地理和预防措施的适用范围，受到了很多国家的认可，目前已有 96 个国家加入了该公约。我国于 1999年 1 月向国际海事组织交存了1992 年责任公约加入书，成为该议定书的缔约国。根据议定书第 13 条第 4 款的规定，该议定书于 2000 年 1月 5 日对我国生效。 二是以美国为代表的国内立法模式。美国在 20 世纪 80 年代遭受了两次重大海上石油泄漏事故，随之国内立法呼声四起。美国政府于 1990年通过了1990 年油污法 ，以此建立

11、起一整套油污损害赔偿机制，美国以其特殊的国际地位，对船东的油污损害赔偿责任要求大大高于国际公约，而且还规定了船东不能免责的许多“除外条款” ，豑收到了良好的效果， “墨西哥湾漏油事件”中收到的巨额赔偿基金就是有力证明。 三是同时通过国内立法和参加国际公约，以两套机制并行的的方式进行赔偿机制构建，典型代表为加拿大。在参加国际公约，寻求国际支持和保护同时，建立国内油污损害赔偿基金，双管齐下，相辅相成。 笔者认为，通过对美、加两国油污损害赔偿机制的细致研究，可以有效地指导我国对此问题相应的立法思想和实际操作。 （二）美国立法赔偿模式的经验探析 首先，整体上来说，美国依1990 年油污法建立起来的这套

12、赔偿机制，与1969 年责任公约和1971 年基金共约形成的赔偿机制相似，都是由船东和货主共同承担油污损害赔偿的责任，只不过美国对船东的责任要求更高，由基金提供的补充赔偿责任更充分，形势更为灵活。举例说明，发生溢油事故后，其损害赔偿首先由船东承担；岸上石油设施的最高责任限制为 3.5 亿美元，海上石油设施的最高责任限制为所有实际产生的清污费再加上 7500 万美元；为使油污责任者有履行赔偿责任的能力，在法律上采取强制保险方法，进入美国水域的油轮必须持有 7 亿美元的油污保险。除此之外，OPA1990 还规定了数条有无责任者的无限责任。豒 其次，从国家层面设立油污基金中心，建立油污责任信赖基金。

13、基金来源除对石油企业的税收外，还包括政府拨款和其他渠道，此举的实施可以给予大规模的溢油应急行动提供及时财务支持，对油污损失给予足够赔偿，并为制定应急计划和科研开发提供资金支持，保障了项目发展的可持续性。同时，总统有权根据实际情况，扩大基金的数额。这也是墨西哥湾事件发生后，美国政府能迅速做出反应，控制污染程度的重要原因之一。 （三）加拿大双位一体模式的运行经验探究 在立法层面，加拿大的立法步伐和美国较为相似，都是通过重大溢油污染的深刻教训，推动国内立法活动的加速进行。加拿大在这个领域占有两个“最早”：最早建立船舶油污损害赔偿机制的国家；1971 年经修订后，增加了溢油责任篇章的航运法成为西方国家

14、最早的有关溢油责任的国家级综合性法规。 再加入1969 责任公约和1971 年责任公约后，船舶油污损害同时可以获得“国际油污基金”的赔偿，弥补了国内基金不足的缺点，两套赔偿机制同时运转，相互配合，取得了良好效果，这在 1979 年英国“Kurdistan”溢油案中得到了有力的证明。豓 建立新型船舶油污基金（the Ship-source Oil Pollution Fund）（SOPF） ，除保留国内基金外，同时接受国际赔偿。所有赔偿基金由 SOPF统一收取，统一管理，统一上交国际摊款，统一索赔。发生事故后，以第一支付手段保证清污顺利进行，为受害者提供快捷赔偿。 笔者认为，我国在目前索赔和清污

15、能力有限的条件下，应效仿加拿大，快速建立起国内赔偿机制，加强相关立法，规范赔偿制度，关注实际效益，实现与国际的逐步接轨。 三、我国油污损害赔偿机制构建的思考 2010 年，我国 GDP 总额已达到 58786 亿美元，位居世界第二位，中石油、中海油等大型国有石油企业连续多年进入世界 500 强企业行列，种种迹象表明，我国的石油工业，尤其是海上石油开采、海洋石油运输等行业将继续加快发展步伐，提升产能；以大中型船舶制造、远洋运输为基础的造船业、海洋运输业也将继续发挥重要的经济作用，拉动对外贸易增长。因此，加快建立我国海洋油污损害赔偿机制势在必行。 （一）建全和完善海洋油污强制保险制度 随着2001

16、 年国际燃油污染损害民事责任公约对我国的生效，目前所有进出我国港口的排水量 1000 吨以上的国际航行船舶都必须对燃油污染损害进行强制保险，这是我国与国际接轨的重要步骤，也为我国完善国内海洋油污保险制度提供了参考。 要完善我国国内的油污强制责任保险，必须重点从保险人的强制承保、保险人的无条件责任限制权和第三人对保险人的直接诉讼权原则进行规定，从而使保险人不得对抗第三人的请求权，实现保险制度保护公共利益和弱小者利益的初衷。豔 除此之外，我国应将海上石油平台纳入到新的海洋油污保险体系中来，具体做法可根据国情制定，一方面可以颁布单行的海上石油平台油污保险办法，另一方面也可参照美国保护模式，将海上石油

17、平台归入“船舶”领域，统一设定保险额度和保险管理办法，这样也可以更好的实现和国际接轨，以便更快捷的获得“国际赔偿基金”补偿。但根据我国国情，目前保险额度不宜过高，具体数额可参照国际标准执行。 （二）建立国内油污赔偿基金 纵观国际保护模式，建立统一的赔偿基金是当前较为流行且实用的一种有效办法。 基金来源应以国家财政专项拨款，海运业、石油开采业缴纳税款和保险费用，大型企业缴交年费，社会公益基金为主，其他类捐助，罚没款项为辅。基金会的设立，可以初步解决我国海洋清污资金不足，清污能力有限的窘境，也可使油污受害群体的损害赔偿获得充分保证，以此提高海事机关行政能力和执法能力。 在管理机构方面，可在海事局下

18、设立专项基金会，基金会组成人员由海事行政机关主导，辅之以相关企业代表，专家学者代表，环境监管部门代表，不特定群众代表等。此举把海洋油污基本关系利害人全部囊括进来，将大大提高基金会的运作效率和公平性。 （三）建立统一的污染损害评估标准 当然，对油污损害的准确评估，是保证受损害一方获得合理赔偿的前提和基础，但目前我国尚未制定出一套完整的、统一的油污损害评估标准，各部门，各单位间所采用的评估方法和参照均不相同，以此造成的评估结果的巨大差异，使得司法机关对判决和赔偿金额的裁量产生一定困难，不能完全做到公平正义，经常受到利害关系人的质疑，阻碍了行政效率的提高。 据此，我国可参照相关国际公约，结合我国实际

19、国情，由行政部门、环境监测部门主导，司法部门配合，制定全国统一的油污海损评价体系，同时将此评估标准和赔偿基金协同管理，设定等级和级次赔偿额度，依条文执行，规范赔偿行为。 （四）完善油污损害赔偿立法 我国现行法律制度中，涉及海洋油污赔偿制度的仅有民法通则 、海商法 、 海洋环境保护法 、 防止船舶油污海域管理条例豖等法律法规中的一些个别条款，以及我国参加的一些国际公约。除此之外，并无专门法律对此问题进行有效规制，这就时常导致损害赔偿时无法可依，无章可循。今年 6 月，最高人民法院出台了关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的决定 ，这是我国开始从司法层面将海损问题作为一项相对独立的工作内容，进

20、行有力尝试的重要举措。 应当看到，我国亟需加强对油污损害赔偿的专门立法，规范海洋油污损害赔偿适用对象、赔偿主体、赔偿范围和赔偿限制等制度，只有这样，才能实现对污染的合理赔付，切实做到依法治国。 注释： 豍国务院全国海洋经济发展规划纲要 ，http：/ 豎摘自 2011/06/15人民法院报第 2 版， 正确审理船舶油污-最高人民法院民四庭负责人答记者问. 豏第一金融网 2011/09/19海工装备国家战略.http：/ 豐陈武祥.燃油公约对完善我国污染损害赔偿机制的作用.中国水运.2009（8）. 豑赖惠燕.关于建立我国船舶油污损害赔偿机制问题研究.中国水运（学术版）.2006（2）. 豒宋家慧.美国1990 年油污法及船舶油污损害赔偿机制概述.交通环保.1999（3）. 豓宋家慧，劳辉，刘红.加拿大的船舶油污损害赔偿机制及运行经验.交