优化新型农村合作医疗制度建设中的政府职能.doc

1、优化新型农村合作医疗制度建设中的政府职能摘 要：新型农村合作医疗是政府提供农村基本医疗保障服务和实施公共服务职能的重要举措，对解决“三农问题” 、促进新农村建设和构建社会主义和谐社会有着深远的意义。为确保新型农村合作医疗制度向纵深发展，政府必须正确把握自己的职能定位。目前政府在新型农村合作医疗制度建设中行使职能主要存在的问题是立法滞后、管理体制不健全、筹资渠道单一、卫生资源分配不合理等。为切实解决这些问题，政府应切实行使法制建设、组织管理、经济支持和利益协调职能，以便促进新型农村合作医疗制度的顺利可持续发展。 关键词：新型农村合作医疗；政府职能；公共政策 中图分类号：F323.89 文献标志码

2、：A 文章编号：1673-291X（2013）02-0020-02 在国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的意见的通知中，将新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度定义为：由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这赋予了新农合更新的内涵，突出了政府的主导地位。新农合作为一种社会保障制度，本身就是政府行使职能的体现。新农合虽已取得一定成绩，但也暴露出诸多问题，如立法滞后、管理体制不健全、财政资金投入不足分配不合理等，制约了它的健康发展。产生这些问题的原因有多个方面，政府职能履行不到位是其中最为重要的。政府应吸取以往农

3、村合作医疗成败的经验教训，切实承担起制度供给者、经济支持者等多项职能，以推动新农合制度顺利发展。 一、新农合制度建设中政府行使职能存在的问题 （一）立法滞后，制度结构失衡 政府应制定法律法规来保障农民法理上的平等就医权。但新农合至今仍未纳入法律范畴，而是仍以政策性文件为依据，以规章制度的形式来体现，这不符合“立法先行”的国际惯例。规章制度法律效力低，使新农合制度缺乏有效的法律依据。 任何制度都有特定对象，要覆盖所有对象才能使制度科学完整，才能进行规范进而形成合理的结构。对任何对象考虑不周都会影响制度完整性。目前，新农合制度结构存在失衡现象，对农民、医疗机构和政府这三个制度对象的约束重点几乎都落

4、在对农民的约束上，缺少对其他两个对象的规范。例如，缺乏有效规范医务人员和医疗机构行为的制度安排，使得医患双方的矛盾随新农合的推进依然存在甚至有所激化；缺乏具体的规章制度来规范和监督政府的出资行为；制度监管内容不健全，加大了基金的支付压力1。 （二）管理体制不健全，政府部门职能错位 新农合制度实施以来，社会保险、卫生、民政等多个部门仍参与其管理和运作，导致管理体制混乱、运行不顺畅。在新农合运行方面，主要有卫生部门运作型、政府委托商业保险公司运作型和社会保障部门运作型三种类型。各类型的存在有其合理性，同时也有一些弊端。总结三种管理体制，发现有如下突出问题。第一，新农合属于社会保障范畴，应由劳动与社

5、会保障部门统一管理，其余管理方式不合理法。第二，现有管理体制造成医疗服务提供者同时也是农民利益维护者，管办不分使得卫生部门不可能完全切实实行自身职能，农民的利益没有保障。第三，各管理部门联合办公，极易发生职能错位、权责不清等问题。 （三）财政投入比例不足，筹资渠道单一 政府提供财政支持是实现公民健康目标的重要条件。政府在医疗卫生方面的资金投入，既是政府行使公共职能的体现，又是公共资源服务民生的体现。新农合制度自试点以来，虽然建立了相应筹资机制，中央和各级政府也都加大了财政投入，但投入仍十分有限。同时，我国传统的重工轻农、重城轻乡思想没有改变，城乡统筹的社会公平观念没有真正落实，农村卫生服务费用

6、的投入远低于城市。 没有多渠道资金来源的情况制约了新农合的整体保障能力。一方面，农民的疾病补偿需求得不到满足，实际报销比例与农民的期望值差距较大；另一方面，也使得新农合运行效率低下。由于经费得不到保障，医疗卫生技术人才匮乏，基础设施建设落后，医疗条件差。 （四）制度目标定位导致卫生资源分配不合理 新农合制度以大病统筹为主，主要帮助农民分摊大病带来的高风险损失，而非推行普遍意义上的医疗保险。这种政策取向能够最大限度避免农民因病致贫、因病返贫，但对农民的基本医疗需求关注不够。因为患大病的比例是极少数，患小病或慢性病的占大多数。而我国农村居民的主要死因是慢性病，且其在小病阶段多通过门诊即可治愈，需要

7、住院治疗的不多。但新农合只能报销大病住院治疗，小病慢性病患者只能自行负担治疗费用，不能从新农合获得补偿，许多农民为了节省门诊费用而不看小病或慢性病，最后拖成大病。这样不能满足农民的基本医疗需求，不利于农民的整体健康水平的提高。以大病统筹为主的目标导向，必然诱发逆向选择和道德风险：疾病风险高的人参合积极性高于年轻的健康人，降低了制度的覆盖面和保障能力；小病大治，或者本可以不住院的病人“免费”住院治疗，造成对医疗资源的过度性需求2。 二、新农合制度运行中政府行使职能存在问题的成因 （一）政策设计尚有欠缺 资金统筹模式不够合理。筹资标准与报销比例仍偏低，筹资标准与报销比例远低于城市水平，不能解决“因

8、病致贫、因病返贫”问题，更不能满足农民基本医疗保障需要。 （二）资金使用不尽规范 财政补助基金不能及时拨付，影响补偿资金的划转，使筹集新农合资金期限过长。对没有动用基金的参合农民没有全部安排常规体检。账务处理也不规范。 （三）监管机制有待完善 管理委员会缺少参合农民代表参加，参合农民的意愿没有得到充分体现。部分地区新农合监管不分离，达不到应有的监督控制目的。 三、新型农村合作医疗实施中的政府职能优化 （一）行使法制建设职能，完善制度配置 具有完善的法律保障是一项制度成熟的重要标志。必须以法律形式确定新农合制度的稳定性和权威性，才能保证其顺利实施。建立和完善新农合制度既是政府形式法制建设职能的重

9、要部分，也是其顺利发展的条件。目前，新农合制度的法规层次低，严谨性、权威性较差，缺乏统一的法律保障。一方面，由于新农合制度有着复杂的资金筹集、使用以及偿付等环节，涉及中央政府、地方政府、医疗机构、参合群众等多个利益主体，因此，迫切需要明确的法律法规来明确各法规方的责任、权利与义务；另一方面，实施过程中新农合制度管理机构对违规单位或个人的处罚无法可依3。因此，要尽快以法律的形式明确政府的职权及责任，规定参合农民的权利和义务，确定选择合作医疗形式的原则和要求等内容，以推动新农合制度的健康发展。 （二）行使组织管理职能，明确权利责任 新农合制度要顺利、持续地发展，必须实行科学管理和民主监督。首先，要

10、设计和建立科学的组织管理体制。合作医疗只靠一个部门的管理是难以高效运行的，必须由有关部门协同推进，而这些部门都需要政府来协调。政府应当明确建立相应的管理机构，避免因为沟通不畅而引发相互掣肘现象。其次，要建立健全各项规章制度，以便规范管理和规范服务。建立健全经费收缴、管理、使用制度，建立健全疾病诊断、治疗、用药制度，使新农合制度运行中的各项工作都有章可循。再次，要根据“精简、统一、效能”的原则，组建起新农合管理机构，确立科学的管理模式和管理体制。建议由劳动社会保障部门统筹协调新农合制度的运行，体现新农合的社会保险本质属性。 （三）行使经济支持职能，拓宽筹资渠道 新农合制度的一个显著特征是明确了政

11、府的筹资主体之一的地位，这是政府职能的回归。新农合制度要顺利发展就必须有良好的物质基础，政府除了要增加财政投入直补农民，还应加大对农村医疗资源的资金支持。首先，各级政府应进一步提高筹资水平，新农合的大额资金主要应由中央和省级政府承担，使资金的稳定性得到。尤其是在贫困地区，中央及省级政府应加大资金投入力度，尤其是中央政府应发挥更大作用。其次，进一步拓宽筹资渠道，引导社区经济、企业、慈善机构、外资机构及个人的资金投入。再次，应使筹资标准适应经济发展状况，并使其规范化、制度化。还应加强对农村卫生资源的投入。 （四）行使利益协调职能，合理分配资源 新农合的目标应定位于农民整体健康水平的提高和大多数农民

12、基本医疗需求的解决，逐步形成合理的供给结构，不应仅停留在解决农民“因病致贫、因病返贫”问题上，这样也更有利于防止逆向选择和道德风险。一方面，应以大病统筹为主，兼顾慢性病或小病，关注与广大农民基本健康关系更为密切的常见病和多发病，使参合农民的基本医疗需求得到满足，提高其参合积极性；另一方面，要加强农村公共卫生和疾病预防保健，引导农民树立“有病早治疗” 、 “无病早预防”的疾病预防意识和健康保健，降低大病的发生率，从而减轻新农合基金的支付压力，促进合作医疗的良性循环。 总之，新农合制度是典型的公共产品，政府在提供这些由市场无法完全充分有效提供的产品上负有义不容辞的义务和责任。充分发挥政府在新农合制

13、度实施中的多项重要职能，不仅是全面推行新型农村合作医疗制度的重要条件，而且也是确保新农合制度这一能够惠及亿万农村人口的“民心工程”健康、可持续发展的关键。新农合制度从试点开始就得到社会的广泛关注。一方面，要肯定其实施以来在改善我国农村医疗卫生条件、缓解农民看病难方面取得的成绩；另一方面，作为新农合制度的主体，政府在职能履行上还存在很多问题。因此，面对今后更加复杂多变的形势，政府应当明确应承担的职能，以保证新农合制度的可持续发展。 参考文献： 1 申曙光，等.新型农村合作医疗的制度性缺陷与改进J.中山大学学报：社科版，2008， （3）：198-203. 2 林淑周.新型农村合作医疗制度研究述评J.中共福州市委党校学报，2008， （3）：61-66. 3 展之珍，石君美.新型农村合作医疗运行现状分析及建议J.社区医学杂志，2010，8（17）：48-50. 责任编辑 王 莉