明确职能定位创新监督机制积极探索案件集中管理新模式.doc

1、1明确职能定位创新监督机制积极探索案件集中管理新模式一直以来，检察机关都将强化内部监督制约机制放到与强化法律监督同等重要的位置来抓。检察机关现有的内部监督主要是对检察执法过程的监督，其主体包括纪检监察部门和各业务部门。但是，纪检监察部门对检察执法的监督更多的是一种事后监督，而各业务部门之间的监督也只能是涉及到检察权运行的某一阶段，无法对执法办案的全过程实施动态监督。案管部门的成立在一定程度上弥补了现有内部监督机制的不足。案管部门作为检察机关新兴的一个内部监督机构，其基本职能是内部案件管理监督，通过监督，查漏补缺，防微杜渐，促进公正廉洁执法，维护国家司法公正。 一、旧模式下案件管理的监督弊端 传

2、统案件管理模式是三元管理结构体系下的一种从检察长到承办人的线性、垂直管理模式，基本特征是各办案业务部门以自我管理为主，即检察长或分管检察长部门负责人承办人。在这种管理模式下，对案件的内部监督多依赖领导监督和下一检察环节的监督。案件的办理进展、受理、审结等情况主要由业务部门内部掌握，案件风险点的评估由案件承办人自行判断，案件管理存在封闭性和阶段性，缺乏对整个执法办案过程的监督，不能及时发现和纠正检察环节中的问题，难以杜绝人情案、关系案，其监督效果并不理想。这主要是因为办案主体与监督2主体相互混淆，业务部门对案件自我管理，难以及时发现和解决问题。其导致的直接后果是对决策提供信息的速度缓慢，信息容易

3、失真，而且纠偏纠错的动力不足。 二、创新案件集中管理的监督机制 随着检察工作的不断深化，检察机关对检察业务规范化的需求日益强烈，加强和改进检察机关案件质量管理是检察机关顺应司法改革潮流，自我完善、自我监督的内在要求。011 年最高人民检察院成立了案件管理办公室，并明确了案管部门作为内部监督机构的监督职能。实践中，主要通过建立“三种机制”来发挥案管部门的监督职能： （一）建立案件流程管理机制。案件管理应当通过“三个统一”来“把好入口，管住出口” ，对检察机关整个的执法办案过程实行动态监督，实现流程化集约管理。 首先，统一案件的受理和流转。对侦查机关（部门）移送的案件统一受理初审，将不符合受理标准

4、的案件挡在“进口”外；对各业务部门办结的案件或需要退查、移转的案件进行登记审查，对认为有瑕疵的案件提出建议，与业务部门沟通，补强证据，把有问题的案件堵在“出口”内。 其次，统一备案和开具法律文书。对各业务部门需要开具的填充式法律文书统一审查，编号并登记备案，以达到规范工作流程的目的。 最后，统一赃证物管理。对于随案移送检察机关的赃证物，案管部门要做好登记备案工作，统一保管；对检察机关随案移送其他单位的赃证物，案管部门在出库前要做好核对工作，出具出库手续，以确保案物3相符。 通过这种流程式的管理，案管部门对检察机关的办案信息能够集中、准确的掌握，有利于对案件数据的分析，总结办案运行规律，能够为检

5、察长、检委会提供准确的案件数据和信息。 （二）建立案件督察预警机制。案管部门通过在网上建立对羁押期限的预警机制，可以在程序上对案件进行审查，在期限届满前的一定时间内做出提示，以避免超期羁押现象的发生。 案件管理和业务部门之间是实体、程序分工监督的关系，而案管部门本身不对实体处理结果进行监督。案件管理实质上是对诉讼程序的监督，它既不能直接主导决定案件的最终处理结果，又不能直接干涉影响办案的具体过程，其本质是一种管办分离的监督机制。但是，单纯的程序监督在促进公正廉洁执法方面的效果并不显著，而对业务部门审查案件的过多干涉无异于又恢复到传统模式的体制之下。因此，通过督察机制的建立，案管部门对不立案，不

6、批捕，不起诉等案件进行重点督察，提出处理意见，可以在横向上对业务部门检察权行使进行制约，又不违反管办分离的初衷，从而避免执法权力失控，滋生腐败。 （三）建立案件评查机制。案管部门的内部监督作用不仅要体现在执法办案过程中，即进行事中监督，更要建立事后评查机制，对执法办案的结果进行监督。这种评查机制主要是根据事中监督掌握的办案情况，对案件程序和实体处理结果给予评价，并对办案人的工作效果作出评定，从而实现对检察人员执法情况的客观、全面考评，真正发挥案件管理的全流程监督作用。 4三、新模式下案件管理的监督作用 案件管理的目标是通过对检察执法办案活动的全程、直接、动态监督的手段，实现有效发挥规范检察执法

7、办案活动、提升办案质量的目的。笔者认为，可以通过采取“五管齐下” ，达到强化内部监督的目的： 一是管好案件质量。作为负责检察机关案件“进出口”的案件质量管理中心，要“把好入口，管住出口” 。案管中心可以通过成立“案件评查小组”的方式，定期对自侦案件、立案监督案件及不捕不诉案件进行评查，由评查小组写出案件评查报告，并建立案件评查档案。通过书面审查、重点督察、案件质量专项检查等措施，从办案程序，法律适用及法律文书制作的规范性等方面促进案件质量的提高。 二是管好办案时限。案件质量管理中心对执法办案过程进行全流程、动态监督，建立案件审结期限预警机制。根据网上案件信息情况，对案件办理环节、进展情况进行动

8、态监督，对办案期限即将届满尚未审结的案件进行预警提示，及时向办案部门及承办人下达预警通知书，严防出现超时办案和超期羁押的案件。 三是管好执法风险。案管中心可以通过开展“公正廉洁执法专项活动” ，加强对执法办案风险的管理。自侦案件在实行 “一案三卡”制度的基础上，应建立并开展自侦案件全程同步录音录像、警车押运、询问讯问安全防范等与办案安全相关的专项检查活动，以发现和整改办案安全隐患，实现了办案安全的防范到位、监督到位、整改到位。 四是管好办案纪律。良好的办案纪律是案件质量管理工作的支撑。案管中心应当为业务部门干警建立执法档案，全面记录每一个执法干警、5每一个执法岗位、每一个执法环节的执法行为，客

9、观反映执法情况，重点加强对一线办案干警的监督，着眼于确保领导干部和一线办案干警正确行使职权、杜绝办理关系案、人情案，保障执法水平和办案质量的提高。 五是管好办案人员素质。办案人员素质是保证案件质量的根本。案管部门的干警除了要加强自身的业务修养外，作为院领导作出科学决策的参谋部门，还应当管好办案人员的素质。案管部门可以通过制定案件质量及业务工作质量评估标准的方式，来监督办案人员提高个人的综合素质。根据考评标准，案管中心与各部门签订目标管理书，将任务和责任分解到人，对经考评认为不适应办案工作岗位要求的人员，案管中心建议予以调整。 四、案管部门的监督与其他部门监督的关系 由于检察机关组织的特定性和检

10、察工作程序的法定性，决定检察机关内部还存在其他监督管理体系。因此，应厘清并处理好案管部门监督与其他部门监督之间的关系，以更好的发挥监督制约机制的作用。 （一）要处理好案件管理与业务部门之间的内部制约关系。业务部门之间的监督是检察机关内部的横向监督模式，有利于及时发现在各部门内未发现的质量问题。这种监督模式主要是根据案件在检察机关内部各职能部门之间进行流转的特点设计的。后一个诉讼环节应当根据前一个诉讼环节认定的事实、证据及适用法律是否正确进行重点监督，前一个诉讼环节应当针对后一个诉讼环节的处理结果是否正确进行跟踪监督。两者相比较：（1）内部制约监督是由各业务部门依其法定职责进行，监督范围局限于某

11、一诉讼环节，而案件管理是由特定机构对案件全程统6一管理；（）内部制约侧重于案件实体监督，监督效果通过改变案件法律处理结果实现，而案件管理则更多的是一种程序性监督，不但管事还管人。 （二）要处理好案件管理监督与诉讼监督的关系。案管部门除了对内部相关业务部门进行监督之外，还在一定程度上发挥着对外监督的作用。主要体现在两个方面：一是案件管理部门统一受理案件和接受文书材料，需要进行初步审查，发现案件、文书或材料不符合要求的，可以退回移送机关并要求补正；二是案件管理部门在管理案件过程中可能发现侦查机关和审判机关的违法犯罪线索，可以移交相关办案部门处理。表面看来，案件管理对内对外都具备监督职能，似乎违反了

12、管办分离的基本原则，其实不然。案件管理的对内监督是基于内部管理而产生的监督，并非诉讼意义上的监督；对外监督内容之一是基于案件受理职能而产生的对案件及文书、材料的形式要求，不是对诉讼违法活动的监督，体现的是公检法机关相互制约的关系，称为对外制约更恰当；对外监督内容之二是基于内部管理而产生的工作配合，案件管理部门只负责配合相关业务部门开展诉讼监督，并不直接进行诉讼监督。因此，案管监督与诉讼监督都属于完全不同的范畴。 （三）处理好案件管理监督与检务督察的关系。检务督察是检务督察部门对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实，其内容包括对检察人员执法办案活动中遵守办

13、案程序的情况进行监督，而案管监督包括对办案程序合法性和规范性的监督，二者在职能上存在交叉。但是检务督察的监督对检察权内部运7行的质量关注较少，一般为事后监督。而案件管理部门既能通过流程对办案过程中的执法程序进行监督，又能通过考核机制事后对案件进行评查，属于事中、事后监督。 案件管理对办案程序的监督主要是通过流程管理来实现的，其基本思路是：将检察机关的执法办案程序合理地划分为若干个小的办案环节，根据法律规定和实践需要为每个办案环节设定相应的期限要求、文书标准和目标任务，案件管理部门根据案件管理系统自动记录办案信息和工作记录对整个办案流程进行全程、实时、动态的管理和监督，发现问题及时纠正。而检务督

14、察是通过明察暗访、听取汇报、调取案卷等调查形式实施的，并可能导致纪律处分、组织处理以及其他责任追究。二者的主要区别表现在：案管监督针对违反管理目标要求的办案行为，检务督察针对办案中的违法违纪行为；案管监督通过案件管理系统自动发现问题，检务督察通过主动调查发现问题；案管监督重在日常监督，检务督察主要为阶段性监督； 监督的结果是纠正不符合目标要求的行为，检务督察的结果出了纠正违法违纪行为之外，还可能导致行为人的责任追究。因此，案管监督与检务督察虽然存在一定的职能交叉，但其履行职能的范围、方式和结果均有很大不同，可以并行不悖，各自发挥作用。 注释： 李春阳 试论如何加强检察机关案件管理中心的监督职能 ，载法制与经济 011 年月。 吴权平 以“扁平化”理论重构传统案件管理模式 载检察日报011 年 9 月日 3 版。 8史海东 检察机关案件管理理论创新和机制构建 载中国刑事法杂志011 年第期。 王磊 检察机关案件刘晨管理模式的若干思考 载国家检察官学院学报0058 第 10 页。 杜建国 王磊 完善检察机关案件流程管理模式的思考 载人民检察 0063 第 4 页。 杨小宁 做好案件管理工作要处理好六个关系 载检察日报011 年 11 月 9 日 3 版。 杨小宁 做好案件管理工作要处理好六个关系 载检察日报011 年 11 月 9 日 3 版。