民事公益诉讼立法的破冰之旅.doc

1、1民事公益诉讼立法的破冰之旅摘 要当前，在环境问题日益严重、能源问题日益紧张的背景下，群体性诉讼案件日益增多。新民事诉讼法修改并颁布实施，新法增加了公益诉讼的条文，被称为本次修法的最大亮点，但是新法仅仅是一个条文提出公益诉讼制度，对于公益诉讼的原则，程序和责任承担等等一系列制度构建并未作出具体规定，文章以诉讼主体这一核心的诉讼概念入手探讨未来公益诉讼的实施方向和运作模式，希望能为公益诉讼制度尽一份绵薄之力。 关键词新民事诉讼法；公益诉讼；公益诉讼主体 公益诉讼一般分为广义的公益诉讼和狭义的公益诉讼。通常为了维护公众的利益提起的民事或者行政诉讼，并且以国家机关、法人、非法人组织为起诉主体以及公民

2、自己的利益受到侵害时，以自己的名义作为原告提起诉讼，被定义为广义上的公益诉讼，但是对于检察院是否能直接或者间接作为原告进行民事诉讼的问题目前为止学术界还没有绝对的定论，所以还有很大的理论探讨空间。一般把行政诉讼排除在外同时仅仅指国家规定的机关组织进行的民事公益诉讼，被定义为狭义的公益诉讼。 2012 年 8 月 31 日第十一届全国人民代表大会常务委员会颁布了新民事诉讼法 。新法第 55 条增加民事公益诉讼制度，这标志着民事公益诉讼迈出了制度破冰第一步。1虽然姗姗来迟，但这一进步是可喜的，2也是符合当前社会实际背景的立法举措的。 近年来环境污染和食品安全事故不断涌现，如近期被媒体热议的山东潍坊

3、部分制铝企业用高压泵把污水排至地下水源的“恶性地下水排污事件” ；再如京津地区乃至华中华南地区大范围的雾霾天气。中国科学院最新公布的一项研究结果称，今年以来京津冀的强霾天污染物主要化学组成与上世纪美、英等国的烟雾事件污染物一致，空气质量专家甚至认为如果不及时治理天气污染物的排放，空气中粉尘颗粒不断增加，北京甚至会出现上世纪著名的“洛杉矶光化学毒雾事件” ；2“渤海湾蓬莱油田大面积溢油事件”造成渤海沿岸的海岸线遭到致命的污染，当地渔业受到严重影响，渔民生活困顿；“云南曲靖铬渣事件”污染耕地林地等一系列涉及公众切身利益的群体性案件，人民的生命财产安全受到了极大的威胁。 面对群体性公益案件，社会各方

4、都对此忧心忡忡，在众多法律学者的呼吁和建言献策中，针对当前多发的群体性公益案件，民事诉讼立法也不失时机地作出修改，立法者终于作出回应，新修改的民事诉讼法当中增加公益诉讼制度，新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”但是仅此一条并未具体做出详细规定。 作为针对多年司法工作者在司法实践中碰到的情况，本次民事诉讼法大修首次写入的公益诉讼内容，也被视为最大亮点。新规定使中国公益诉讼制度迈出了法律制度破冰的一大步。 3民事诉讼立法新增了公益诉讼案件类型，将环境污染、大范围侵犯消费者权益等损害社会公共利益

5、的案件，列入公益诉讼的范畴，并规定法律授权的机关和有关组织可以作为原告起诉。 目前，我国还没有法律授权有关组织机关提起公益诉讼，公益诉讼的审判程序、原则、责任承担，与利益分配等一系列理论和制度问题，还需在实践中不断摸索、研究和完善。但毕竟，中国公益诉讼制度的程序大门已经开启。 然而反思一下不禁要问，为什么开启民事公益诉讼之门的难度如此之大，在全国的公益诉讼的中得以立案的公益诉讼案件如凤毛麟角，胜诉的的公益诉讼案件更是屈指可数， “立案难” 、 “执行难”等等这些陈疾在公益诉讼中表现的更是尤为突出，在公益诉讼中其实众多实体法中如环保法 、 中华人民共和国水污染防治法 、 中华人民共和国大气污染防

6、治法 、 食品安全法等等一系列实体法律规定都早已颁布，然而为什么实际收效甚微，食品安全问题、资源枯竭问题、大气污染问题，土壤污染问题等诸多与人民生活息息相关的公益案件得不到有效及时的解决。 探究其原因，整体分析可以看出，虽然实体法早已颁布但是诉讼法未能及时到位，环境立法多但是未能有效执行，能明显改善公民大众的生活环境的立法少之又少。 面对以上困境，我们需要反思并改进立法，民事诉讼法在这当中扮演着“惩前毖后，治病救人”的关键角色，公益诉讼的开启，为此提供了可能性，众多的法律工作者以及环保人士也看到了希望的曙光，建立4切实可行的诉讼制度，为的就是让众多的环境实体法律变成可实际操作得可量化法律，而建

7、立切实有效地诉讼制度的关键在于诉讼主体的确立。新修的民事诉讼法对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。由此可见，新民事诉讼法是没有确定公益诉讼主体的。所以尽快合理地确定民事诉讼原告主体资格可谓是下一个阶段维护公益的又一个重要立法难题。 诉讼法新增规定虽然把有关组织和社会团体规定为提起诉讼主体，但是这意味着新民事诉讼法排除了纯粹私人作为公益诉讼原告主题的可能性。 所以笔者认为绝对的排除了公民作为诉讼主体是不可行的也是不合理的。在美国，公民是可以作为原告提起公益诉讼的，美国立法的本意认为公共环境资源和公共设施是每一个公民应该享有的

8、资源，公民平等的享有保护公共环境的权利。同时我们看到近年来这种立法模式的弊端也不断显现，随着公益诉讼案件的逐年增加，导致了诉讼爆炸式的增长也使得司法资源紧张司法机关应接不暇的局面时有发生。 立法者如果考虑到公民作为公益诉讼的原告不适合，那么公益团体组织是不是适合作为公益诉讼的诉讼主体呢？以环保组织为例，在国外对此已经有十分成熟的运作模式，环保组织一般分为公益环保主体和营利性的环保团体。在法国，对行政主体因违法的作为和不作为或者因严重疏忽、过失行为等侵害环境公共利益的，任何环保团体均可向行政法院提起确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。 5但是大部分都是有志愿者组成的公益环保组织，他们对于环境保护

9、方面拥有丰富的专业知识和经验，公益团体组织一般拥有众多的媒体资源和团队来开展公益活动和诉讼案件，同时在面对公益诉讼案件时他们收集证据的能力也是国家有关机关组织无法比拟的。国外的环境公益诉讼很多都是由环保团体作原告提起的，绝大多数公民诉讼是通过公民团体即环境保护团体进行的，即使没有现成的团体，他们也会临时成立团体来代表公共利益提起诉讼。 在行政公益诉讼中，环保团体的诉讼利益乃是该特定环保团体中部分成员、整体或更大范围所关注的环境利益，此诉讼利益既不同于个别成员的环境利益，也不同于社会整体的环境利益。3可见，团体诉讼是法国环境公益诉讼的重要表现形式。4 那我们检察机关作为公益诉讼的主体是否可行呢。

10、我国检察机关在民事领域中功能的缺失，主要体现在否定检查机关对民事公益机关案件拥有诉权和程序参与权。笔者认为检查机关有权提起民事公益诉讼并拥有程序参与权，以维护公益。 针对我国民事法领域与日俱增的侵害案公益的现象和事件，整个社会迫切要求通过多种合理有效地途径维护公益。其中，利用检察机关来维护公益的途径获得普遍认同，并积极付诸实践。 检察院其性质是国家的检察院，其职责是通过行使国家检察权来维护国家利益和社会利益。从现代法治的角度来说，维护公益以及通过公益的维护来保护私人的合法权益时国家检察院宪法上的职责。5 根据现代法治原则，民事权益受到侵害或者发生争议时，权益主体6均应能通过诉讼获得公正及时的救

11、济。为维护公益赋予检察机关相应的民事诉权，实际上扩大了更多受害人本纳入救济的可能性 民事争诉程序中的基本构造原理是等腰三角形即法院为中立裁判者，法院和双方当事人保持着相等的诉法距离，双方当事人则处于平等地位。在公益交融的民事案件中受害的私益主体当然享有诉权，若法律明文规定检察院也拥有诉权的，受害者没有提起诉讼的检察院可以单出提起公益诉讼之后原告也可以作为原告参加诉讼，受害提起诉讼的检察院作为原告参加诉讼，提出维护公益的诉讼请求，不过可以再诉讼中主张事实，提供证据。 在公益诉讼中，一般也认为检察院并非案件的直接利害关系人，所以作为原告的检察院并非实质诉讼当事人，所以法律运用现代当事人适合的原理或

12、诉讼担当原理，规定检察院以形式诉讼担当人的身份来维护公益。 在民事法领域，基于对私权主体意思自治的尊重，我国检察院维护公益的案件应该被限定现代民事公益案件中，而不应该包括全部传统的民事公益案件。所以笔者得出结论，社会团体和检察机关对于公民个人而言更适合作为明示公益诉讼的主体，来维护公益的，然而参与的程序等一系列问题将是未来我们法律工作者需要认真探讨的法律课题。 参考文献 1人民日报海外版R. 2新华网转载中国社科院 2012 年第七期简报R. 3颜运秋.公益诉讼理念研究M.中国检察出版社 2003：125. 74马明生.论行政公益诉讼的原告资格C.法学论坛，2008 ， （6）：98 . 5江伟.民事诉讼法学M.2010， （2）：156. 作者简介徐佳，西南民族大学。