1、城镇化或诱发县域地位博弈在城镇化如火如茶之际，冻结了 16 年的“县改市”热潮有卷土重来之势。 近日有媒体报道称，目前至少有 138 个县希望撤县设市。尽管未得到国家主管部门的正面回应，但像陕北明星县神木等地“撤县改市”的计划已规划了很久。 不过，在一些专家看来，中国一直都是以县制为基本治理单位和行政单元，如果过多的县改为市或区，将冲击以县制为基础的治理制度，因此未来县改市可能不会放开。 县改市开闸？ 上世纪八九十年代，县改市在江苏、山东、浙江等地风起云涌，其中，江苏县级市数量超过了县的数量，苏南的县基本都改了市。在井喷期的 1994 年-1996 年，全国共有 95 个县改市和 1 个新设县
2、级市。 改为市之后，江浙鲁等省的县域经济也得到了快速发展，每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。 县改为县级市，尽管行政级别仍然一样，但两者之间的差别却很大。“改市后名字好听点，招商引资更容易点。 ”福建云霄县一位官员告诉第一财经日报 。 另一方面，由于县的重点是农业发展，市以非农为主，两者的发展机会也不同。 “最根本的是建设城市中配置资源的权力增大了。 ”中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长牛凤瑞告诉记者。 国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为，县改市是一条正确的发展道路， “如果一个县的经济发展水平比较高，城市规划面积到位，财政收入达到一定的水平，人口聚集达到一定的能量，自身
3、的造血能力大幅度提高，就可以变成市。 ” 他认为，城镇化快速发展的一个前提是大幅度增加中小城市的数量，增强中小城市自身的发展能力，这就需要给中小城市放权，让他们有扩张和发展的欲望，让他们按照城镇化的速度、公共服务模式来发展，使人民就地变成市民。 不过，县改市一度引起盲目跟风，不少农村人口比重过大的县改为市，带来假性城市化、城乡概念模糊等问题。1997 年县改市被叫停。 本轮城镇化大潮之下，县改市的大闸能否重新启动仍未可知。北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为，县改市或者县改区并不是此轮新型城镇化的突破口和重点， “新型城镇化应该更注重实质，而不是这些表面的东西。把县改为市是针对地级市政府把
4、一些经济条件比较好的县变成区的一种”自卫性动作“。 ” 彭真怀认为，如果县纷纷改市，可能会向另一个相反的或者病态的方向发展，地方会以发展城市和工业为目的，更多地占用农田、土地。 地级市偏爱县改区 不过，在 1997 年县改市被冻结之后，县改区却方兴未艾，目前全国中心大都市已基本将周围的县（市）改为区。以广东为例，在珠三角地主要县（市）改为区之后，东西北地区县改区亦不少，去年底以来，广东清新县、揭东县先后撤县改区。 根据民政部数据，全国市辖区数量从 2000 年的 787 个增至 2011 年的 857 个，县级市则从 400 个下降到 369 个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市等相
5、继变为市辖区。此前有媒体称，像广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等发达县市也可能面临变区的命运。 前述云霄县官员告诉记者，在县改市和县改区之间，体现地市县级政府和地级市政府之间不同的利益诉求，相比县级政府对县改市的渴求，县改区则体现了地级市政府扩张地盘的迫切愿望。 “最根本的还是地方利益之争，地级市喜欢县改区，一是为壮大本身的经济实力，二是获取更多的财政资源，三也是市领导政绩的表现。 ”竹立家说。在 2009 年省财政管县等政策实施后，一些地级市政府担心所属县脱离自己的控制，出于这种目的，就纷纷把下属地县改为区。 相比而言，县级政府对改为区大多比较抵制。 “县改市会增强县级政府的独立性，改成区
6、之后，独立性差不少。 ”前述云霄县官员表示。 在县改区上，县级政府与地级政府显然存在不小的利益冲突，不少地方出现当地群众不满县（市）改区的事件。例如，湖北大冶曾在 1994年撤县建市，2005 年，因当地群众不满“撤市改区” ，此事后来作罢。 “县为什么不愿意变成区？因为它的行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要上升到地级市去。 ”竹立家说，一些本来自身经济发展较为突出的县（市）改为区之后，自身的发展动力也随之弱化。 “以顺德为例，在改区之前，顺德一直是全国领先地，但后来就不如昆山、江阴等地了。 ” 在彭真怀看来，县改区与城镇化发展并不相适应，中国城市化中存在的问题，与县
7、改区有很大的关系，很多县改区后，城镇人口不到三分之一，农业人口占到三分之二， “很多虚假的城市化数据跟这个有关，目前全国大概有 1.49 亿的城镇化人口是假性城市化，就是只是行政区划改了，但生活和经济的状况还是农村的特征，并没有实现真正的城市化。 专家指出，县改区应该分两种情况，一些县与地级市在空间、交通、经济上联系非常密切，比如有的县把地级市包围了，这样的县可以改区。但一些县与地级市在空间上离得很远，经济联系不大，就不适宜改为区。牛凤瑞说，一些大城市像北京、上海本地，本身具有强大的辐射力和扩散力，周围的县改区之后，发展远远大于县域自我发展的利益。而大部分地级市还处在集化阶段，希望各个要素向主城区聚集，这样对周围县的辐射作用就不够大，改区只会进一步吸附周围县域的资源。 “还是要尊重县市级发展的自主决策权，县级行政区是我们未来发展的基本行政单元。 ”
