关于加快城镇化建设中民生保障的对策.doc

1、关于加快城镇化建设中民生保障的对策摘要：城镇化的核心目的只有一个，那就是提高农民的生活水平，城镇化应在自愿的前提下，坚持政策引导和市场调节相结合的原则有序进行。建立城乡一体的社会保障制度，建立农民土地利益的继承制度，是实现城镇化的制度保障。 关键词：城镇化；民生保障；社会保障 Abstract: The core objective of urbanization is only one, that is to improve the living standards of farmers, urbanization should be on a voluntary basis, adhere

2、 to the regulation combined policy guidance and market principles and orderly. Establishing the integration of urban and rural social security system, establish the interests of farmers of the inheritance system, it is the system guarantee for urbanization. Key words: urbanization; social security;

3、social security 中图分类号：TU984 城镇化，是指人口和社会、经济资源向城镇转移、城镇不断扩大的动态过程。城镇化对农村和城镇的发展都有其积极作用。近年来，河北省城镇化有加快的趋势，这是社会和经济发展的必然要求，也是农村居民追求美好生活的本能体现。在此进程中，民生问题始终是影响城镇化顺利进行的重要因素，因此，理清影响我省城镇化发展的民生问题并分析其原因、提出对策建议就显得尤为重要。 一、河北省城镇化的发展现状及特点 与全国平均水平相比，河北省的城镇化率明显偏低。1978 年为10.94%，低于全国的 17.92%近 7 个百分点。19902000 年全国城镇化率由 26.41%

4、提高到 36.22%，同期河北省由 14.36%提高到 19.60%，与全国的差距进一步拉大。20042005 年间，河北省城镇化水平得到飞跃式发展，由 26.72%一跃升至 37.69%，2007 年为 40.25%，比全国平均水平低4.69 个百分点，在全国排第 20 位。仍然远低于北京市（84.5%）和天津市（75.11%） ，与东部其他沿海省份也有较大差距，分别比辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东和海南低18.95、6.50、12.95、16.95、8.45、22.89 和 6.95 个百分点。2008 年，全省城镇化率达 41.90%，比全国平均水平低 3.78 个百分点。到 200

5、9 年底，河北省为 43.74%，与全国 46.6%的差距缩小在 3%左右，2010 年我省的城镇化率为 44.5%，2011 年为 45.6%，仍然低于全国平均水平，但与全国平均水平差距明显缩小，河北省城镇化水平取得了比较大的进展。 （一）河北省人口的城镇化主要包括城市扩张、农民工进城和大学生留城三个途径 从人口角度上看，近年来河北省实现城镇化的方式主要有三，一是城市市区的不断扩张，使城市周边的大量农村人口纳入城市范围；二是大量的农村居民在城市工作生活，被统计到城镇居民当中；三是许多来自农村的大学生毕业后留在城市工作，增加了城市的人口。 就省会石家庄而言，早在 2001 年就撤销郊区，设立裕

6、华区，使市区人口增加 1492 万，面积增加 14881 平方公里。但是，仅仅行政区划的变更并不能真正使城郊的农村居民转变为城镇居民，许多郊区农村的村民，在统计上为城镇居民，但是并未真正享受城镇居民的待遇，依然是农民的身份。这一状况，近年来已经逐步被打破，随着城市建设的扩展，许多城郊的农村已经变成了市区，农民的土地、房屋逐步被征收或拆迁，农民已经无地可种，只能在城市寻找就业机会，其身份有的已经登记为城镇居民，农村的村委会也转变为居委会（如石家庄市裕华区方北村村民委员会转变为裕华区东苑街道办事处方北社区居委会） 。由于城中村改造和城市扩张过程中给予高额的补偿，这些原城中村和城市周边的农民融入城镇

7、生活相对较快，并且已经开始享受城镇居民的各种社会保障待遇，逐步成为真正的城镇居民，如石家庄市的槐底村、柳辛庄等。另外，在城市扩展过程中，一些农村集体利用土地便利等资源优势，采取入股等方式筹办集体企业，村民在享受城镇居民的社会保障待遇的同时，每年还可以从村办企业的利润中获得一份分红及福利，这使得其他城镇居民和外来农民工羡慕不已，如石家庄市槐底村每年给村民分红、组织村民免费外出旅游等。 就农村居民来城市工作生活而言，主要包括两种情况，一是农民进城打工，即所谓的农民工，二是农民进城经商。农民工在城市打工，主要集中在建筑、餐饮、销售、家政服务等行业，其准入门槛和工资收入都相对较低，工作也较不稳定，基本

8、没有养老、医疗、失业等保险待遇。严格来讲，这部分人群不算是城镇居民，其在城镇工作不能统计在城镇化当中。近年来，随着用工荒的发展和劳动保护的加强，一些企业逐步给工作时间达到一定年限的农民工缴纳各种保险，农民工的工作待遇逐步得到提高。另外，近年来 80 后、90 后农民工逐渐增多，他们不像父辈那样只想在城市挣钱，而是想在城市买房定居生活。进城经商的农民，大部分从事小本经营，多是夫妻共同经营管理，他们在城市定居的愿望更加强烈。其中少部分人生意做的比较成功，有了一定积蓄之后就在城市买房定居，但是绝大部分农民工还不敢奢望。总体来说，进城农民实现城镇化普遍需要相当长的时间。 大学毕业生到城市工作，也是人口

9、城镇化的一种重要方式。由于城市意味着更多的机会和选择，大多数来自农村的大学生选择留在城市工作。他们在城市结婚生子，再把父母接到城市，这样，一对大学生就会间接带来二到四人到城市居住生活。找到相对稳定、收入较高工作的大学生，能够迅速融入到城镇生活中，但这些人并不占大学生的多数。 （二）我省地域的城镇化主要通过城市向周边拓展实现 近年来，我省城镇的地域扩张主要是通过吸收周边农村来完成，对城市周边农村的改造现在多通过拆迁、征地等方式进行。就石家庄而言，2001 年的撤销郊区建立裕华区就使其面积有所扩大，2011 年正定新区的建立，又使省会的面积扩大了 135 平方公里。 地域的城镇化不仅表现在单纯的土

10、地面积的增加，还表现在城市内部的城中村改造上。由于历史原因，在城市内部有许多城中村，其实质还是农村，土地归集体所有，居民为农村居民。近年来，随着城市房地产业的发展，许多城中村已经被拆迁，集体的土地已经转变为国有，居民的身份已经发生变化。需要注意的是随着大量城中村农民失去土地，其就业能力并未得到有效提高。没有学历和技术的农民仍然从事一些简单的体力劳动和服务工作。由于在城中村改造中，城中农民往往获得足够多的经济补偿或实物（房屋）安置，因此在现阶段他们即使劳动收入相对较低，但是其生活水平仍然处于相对较高和稳定的状态。 地域的城镇化在农村也有其特点，主要表现为两个方面。一是所谓的建制镇并非城镇，还是农

11、村；二是近年来县城的城镇化速度明显加快。近十年来，我省农村的许多乡改为建制镇，但是绝大部分镇还没有实现城镇化，其生产方式还是以农业为主、人口结构等还是以农民居多。与此同时，全省各地的县城却出现了城镇化迅速加快的态势，近三年来，随着县城房地产市场的发展和农民收入水平的提高，许多青年农民纷纷在县城工作并购房置业，甚至有些农村女青年结婚，以男方在县城购房为条件。这些农民在县城购房还有一个特点就是两栖化，即在县城与农村之间进行两栖，当其县城工作稳定时就在县城居住，如果工作不稳定或农忙时还会回到村里，这也是农民城镇化过程的一个阶段。 （三）河北省经济社会的城镇化处于发展不平衡状态 近年来，该省的经济水平

12、普遍得到发展，逐年提高。但是，就经济发展的贡献率来讲，大中城市对经济发展的贡献远远高于小城镇和农村，这与该省城镇化过程中“大城市迅速扩张、小城镇发展缓慢”的特征是相符的。最近几年，省会石家庄和各地级市无论在 GDP，还是在市区面积、人口、房地产开发等方面，都得到了长足的发展；与之相反，县及县以下城镇经济的发展相对滞后，尤其是县以下的建制镇。建制镇经济发展缓慢的原因主要在于两个方面，一是这些建制镇不能提供足够的就业需求，难以吸引周边农村居民；二是这些建制镇本身与周边农村没有本质的差别，在居住、教育、交通等诸多方面几乎没有明显的比较优势。 二、制约河北省城镇化进程的民生问题 伴随着城镇化的进行，城

13、镇化过程中的民生问题也逐渐凸显出来，这些问题的存在，既制约着城镇化的顺利进行，又事关社会的和谐稳定，综合而言，这些民生问题主要有如下几个方面。 （一）城乡现实的不平等是制约城镇化的重要因素 众所周知，城镇化是社会发展的必然趋势。对我国而言，减少农业人口、增加城镇居民、改变就业结构、转变生活方式是实现城镇化的重要手段。但是毋庸置疑的是，城镇化是建立在“城市优于农村”的传统思维模式上的一种观念和行动，这种思维模式及行为导向有其深刻的历史和现实原因，在现阶段城镇化过程中如果还继续坚持传统的思维模式和行动导向是极其错误的，其后果是使城镇化走入误区，损害农民的根本利益。 由于这种思维模式以及由此而形成的

14、户籍制度，农民工在子女就学、社会保障、务工就业等方面存在的实质差别制约了我国城镇化的进程。比如，在农民工子女就学方面，由于农民工子女难以进入教学质量相对较高的公立学校，而一些私立学校费用过高使农民工“望校兴叹” ，被迫将其子女留守在农村。由于农民工与子女分处两地，不但影响了农民工真正融入城镇生活，而且对其子女的健康成长造成了巨大的不良影响。 （二）进程农民就业不稳定和收入偏低是影响城镇化重要因素 城镇化的重要标志是农民进入城市有稳定的收入和工作，能够长期定居。目前，农民进入城市打工，主要集中在建筑、餐饮、家政、保安等行业。这些行业工作不稳定、收入不固定、多是临时性的。由于工作的不稳定和雇主的原

15、因，这些农民工几乎没有任何社会保险，当出现工伤事故或重大疾病时，往往难以有效地得到保护和救济。 与就业机会不足和不稳定相联系的是收入水平偏低。虽然近年来农民工的整体收入水平有了大幅提高，但是扣除物价上涨因素后其实质收入并无多大提高。以 2012 年为例，一个青壮年省会打工收入约为 2500元，这一收入扣除本人租房和吃饭的费用后能剩余 1500 元左右，但是，如果其有子女在省会就学或贷款购房，则其收入明显偏低。 （三）住房问题是新城市居民融入城镇的主要障碍 住房问题是就业问题之外制约新城市居民在城镇长期定居生活的另一核心问题。随着社会的变化，能够为员工提供宿舍的单位逐渐减少，购房又是很多新城市居

16、民在短期内难以企及，因此租房成为新城市居民解决住房的最重要方式。在房价多年持续攀高的情况下，较高的房租已经成为新城市居民沉重的负担。虽然城市廉租房制度逐步建立起来，廉租房的面积也逐步扩大，其保障对象和保障范围也随之拓宽。但是，廉租房的保障范围还是局限于“申请家庭成员具有市区常住户口满三年，且在市区实际居住”的条件，事实上，许多农民工家庭虽然在城市居住多年，但是由于各种原因而没有将户籍由农村迁出，所以并不具备廉租房的申请资格。 （四）基本社会保险的缺乏是影响农民进城的间接因素 现阶段，进城农民由于没有城市户籍，其医疗、养老、失业、工伤等社会保险待遇还没有真正落实到位。少数在较为规范的企业长期就职

17、的，参加了“三险一金” ，而灵活就业的人员多没有参加社会保险，即使个别参加社会保险的，也是自己缴纳全部社会保险费用。并且，目前在农村推行的新型农村合作医疗保险制度，要求农民工在户口所在地办理，就医亦受到诸多限制。由于缺乏有效的社会保险，农民工在发生工伤和大病后，不能得到有效救济。调查显示，绝大多数农民工认为城市的社会保险与己无关。 三、完善我省城镇化过程中民生保障的对策建议 （一）彻底打破二元制户籍制度，建立城乡一体的社会保障制度 现在许多进城务工农民工都有在城镇定居生活的愿望，但是囿于二元制户籍制度的限制，在子女就学、社会保障、务工就业等方面还存在着一定的差别，二元制户籍制度制约着农民工在城

18、市生存、扎根。二元制户籍制度也是城乡实质不公平进而引发诸多社会不公的根源。因此，我们有必要彻底打破二元制户籍制度，完全消灭城镇居民依据身份所享有的所有特殊待遇，实现城镇居民和农村居民真正的平等待遇。最主要的措施是进一步深化户籍制度改革，降低外来从业人员进城落户的限制条件，并建立城乡一体的社会保障制度。 （二）改革和完善现行农村土地制度 1建立农村集体土地利益的继承制度，使进城农民的土地利益永久得到保护 与城镇化密切相关的另一个问题是农村土地的归属，当大量的农民离开农村进入城市工作生活时，其在农村的土地如何处置？根据现行农村土地承包法规定，农民全家将户籍迁入设区的市的，其承包的土地应当交回；如果

19、是迁入县城或者不设区的市，承包地可不交回。但是现实的问题是，农民从进入城镇到真正融入城镇需要相当长的时间，许多农民将户籍迁入城市之后并没有真正享受城镇居民的待遇，当他们在农村的承包地被收回后就没有了退路。这也是许多农民不愿意也不敢将户籍迁出的真正原因。因此，笔者建议，保护农民承包土地的基本权利，保护进城农民在农村的土地承包经营权长期稳定，户籍迁出不影响承包经营权的享有，并且其子女对土地承包经营权享有继承权。 2. 完善农村土地流转制度，扩大集体土地建设用地的适用范围 现行土地制度禁止集体土地之上进行商品房的开发建设，集体土地上建设的房屋不允许上市交易。集体土地只有被国家征收并经出让之后才能够进

20、行商品房建设和买卖，这一规定严重损害了农民和集体的利益，不利于农村集体经济的发展，也已经不符合我国当前的城镇化的要求。笔者建议，修改现行土地管理法律制度，在城镇化过程中，如果需要占用集体土地进行城镇建设，不必经国家征收后由国家收取土地出让金的收益，而是保留土地的集体性质，在集体土地之上设置建设用地使用权，建设商品房，将土地出让利益返还给集体和农民。这样，农民在城镇化过程中才可以最大限度地获得土地利益，真正符合农村土地归集体所有的立法本意。 （三）城镇化应在自愿的前提下，坚持政策引导和市场调节相结合的原则有序进行 城镇化单靠行政命令是难以解决的，近年来许多地方出现的农民“被上楼”现象就是典型例证

21、。农民转移到城镇就业生活需要政策引导，更需要充分尊重农民的自愿。由于城镇生活的高成本，需要有稳定的收入为基础，许多农民很难在短期内获得城镇生活的足够积累，因此许多农民在相当长的时期内还会进行农村与城市之间的两栖运动。当其收入不能维持其在城市的生活时，他就会回到农村生活。因为农村有其房屋及承包的土地，这是其在农村的基本保障。有的农民即使在城市有了住房、稳定的工作和收入，也不愿意放弃在农村的承包地和房屋，因此不愿意将户籍迁入市区。所以，城镇化应坚持政策引导和市场调节相结合原则下有序推进，不能急功近利，逼迫农民进城。 基金项目：河北省科技厅 2012 年度软科学研究项目阶段性成果，项目编号：12457204D-37。主持人：焦红静；课题组成员：王彦、郜文晖、郭艳芬、张耘华、闫慧英、甄世辉。 作者简介：焦红静，女，河北司法警官职业学院副教授，研究方向：经济法、民商法。 张耘华，女，河北司法警官职业学院讲师，研究方向：民商法。 郜文晖，男，河北建筑设计研究院有限责任公司高级工程师。