杭州西湖风景名胜区“景中村”环境整治模式的创新与实践.doc

1、杭州西湖风景名胜区“景中村”环境整治模式的创新与实践摘要：本文从杭州西湖风景名胜区十年来村庄整治的主要做法入手，着重介绍了“景中村”环境整治的创新模式和成效，并提出了存在的一些问题和建议。为国内风景名胜区和村庄交错区域的环境整治提供一定的参考意义。 关键词：风景区村庄环境整治 中图分类号：B845.61 文献标识码：A 文章编号： 1.“景中村”定义与概况 1.1“景中村”定义 西湖风景名胜区“景中村”是指在西湖风景名胜区范围内，主要指托管的西湖街道 48 平方公里界限的村庄、农居点、社区、股份经济合作社等，因周围处于公园、景点或风景山林等围合之中而得名。 1.2“景中村”概况 西湖风景名胜区

2、“景中村”包括龙井、梅家坞、满觉陇、茅家埠、双峰、翁家山、杨梅岭、梵村、九溪等 9 个行政村，灵隐、净寺、金沙港、栖霞岭、九溪、三台山等 6 个社区，南山、金沙、灵隐等 3 个股份经济合作社。辖区常住人口 21882 人，其中农业人口 5642 人。 2.“景中村”环境整治的缘起和主要工作内容 2.1“景中村”环境整治的缘起 杭州西湖风景名胜区是国务院首批公布的国家级风景名胜区，素以秀丽清雅的自然景观和璀璨丰蕴的人文景观而名闻中外。风景区面积约60 平方公里，拥有近百处国家级、省级、市级文物保护单位，目前对外开放的景点近 100 处，年均接待国内游客 2200 多万人次，入境游客 100余万人

3、次。2002 年三区体制调整后，景区范围内的西湖街道、社区和村成建制划归名胜区托管，共有 9 个村、6 个社区以及 3 个股份经济合作社，近 3800 户农户，农民人口 5606 人，农村面积占景区面积 70%以上。 “景中村”环境整治前，基础设施相对落后，环境卫生脏乱差，环境污染现象比较严重，同时因缺乏系统、完整的规划设计，导致农居点无序发展，旅游资源遭到破坏和浪费，无证经营和沿街拉客现象时有出现；各类管线杂乱架空，污水随处排放，农民住宅的建设维修建筑风格杂乱，西湖山地民居的文化特质已面临湮灭危机。同时，盲目建设也造成了对原有自然生态景观的破坏。这不但与社会主义新农村的要求、与广大农民的意愿

4、相比有较大的差距，且不利于西湖风景区的资源保护，影响了农村自身和名胜区事业的可持续协调发展。 2.2 景中村”环境整治主要工作内容 根据中央、省、市对风景区保护和农村工作的要求和部署，我们以连续 10 年实施的西湖综合保护工程为抓手，深入实施省、市“千村示范、万村整治”和“百村示范、千村整治”工程，始终坚持统筹城乡发展，统筹区域发展，从发展思路、政策扶持、资金投入等方面积极开展“景中村”环境整治，明确农居整治的基本内容主要是拆违清障、建筑立面整治、基础设施完善，实施“上改下” 、沟通农居点内道路，改善生态环境，提升居住质量、保护挖掘散落的历史文化古迹等。 3.“景中村”环境整治模式的创新与实践

5、 3.1 科学规划，统一部署。 景中村整治以规划方案为龙头，尊重景区农民对规划的参与权、知情权和选择权。从规划方案理念的形成，规划方案的初稿，修改稿到规划的正式定稿，均广泛听取景区农村居民的意见，多次将农村整治规划以展板的形式，到景区农村展示，征求意见。规划方案按照正常审批程序进行报批，在方案编制过程中多次邀请风景园林、规划建设、文物保护及生态环境等方面专家对方案进行审查和把关，在通过市级职能部门审查及市政府核准后实施整治工程。反复论证的过程，不仅使整治方案日臻完善，也使整治方案更贴近实际，更具可操作性。通过村民至始至终的参与，使景区农民了解整治的内容和目的，进而也使村民从心里支持和拥护村庄整

6、治，并在规划指导下顺利完成村庄整治。 3.2 因地制宜，形成特色。 名胜区农村地处西湖风景区的核心位置，是风景区的重要组成部分，不同于杭州其他城区的“城中村” ，同时各村之间又具有明显的共性和个性。我们认识到要真正建设好景区的新农村，必须突出保护和整治，必须与自身个性和特色相结合，与景区环境和主题相融合，与景区整体发展相接轨。为此，我们在整治中因地制宜、彰显特色、合理布局，尽可能采取就地整治、保留原貌的方式，不搞大拆大建。如在对梅家坞村整治中，依山就势布局，保护茶园和传统村落风貌，展现了较为完整的茶文化习俗和自然淳朴的茶乡特色；在龙井村整治中，针对该村是西湖龙井茶的原产地、村内古迹遗存及古民居

7、众多的特点，拆除违章建筑、整治山涧溪流、保护传统民居、突出文化内涵，体现了西湖山地茶村的人文和自然风貌；由于始终坚持“最小干预、原汁原味、生态优先”的原则，整治后的各村虽处于城市和风景区核心区域之中，却仍保留了各自较完整的传统文化习俗和乡村自然风光，形成了各具独特性和差异性的“景中村” ，成为杭州休闲旅游的新亮点，促进了区域旅游经济的发展，给村民带来了实惠。 3.3 民办公助，创新机制。 推进新农村建设过程中，我们面临一个重要问题，就是如何提高政府支农资金的使用效益，发挥政府投入的导向作用。对此，在市委积极倡导和支持下，名胜区的农居点整治逐步走出了一条“民办公助”的新路子。自 2004 年始，

8、农居整治已由全额拨款改为采用政府、集体和个人三者共同出资的办法。这其中，需要公助的主要有三方面。首先是制订规划。近几年实施的“景中村”整治，所有方案规划都由政府出资，通过深入调研经专家论证和征求市民意见后，再予以实施。其次是完善政策，基础设施建设按照城乡一体化的原则由政府投入资金。村民整治房子则采用以奖代拨方式，以村集体和村民出资为主，政府适当奖励。其三是发挥政府组织协调作用，解决实施中的实际问题。民办则是农村和村民做到“四个自我”：自我筹资，发挥村级集体经济和农户自身的作用来解决资金问题；自我实施，由村民按规划实施，不搞包办代替；自我经营，建成以后农民自己经营；自我管理，由村民自己管理，实现

9、村民自治，真正体现民办。 3.4 以民为本，自愿整治。 除了采取民办公助的创新手段之外，在整治政策方面，我们还突出依法整治、自愿整治的原则，实施奖励制度，鼓励农户积极配合整治。 村庄要实行整治，首先需要向街道申请报名，根据村民申报的积极性，由街道择优选取首先整治的单位。凡列入整治工程规划范围内应进行立面整治的农户，要求积极主动拆除违章，采取自愿报名、自筹资金、自寻施工单位，并按照要求签订整治协议，严格按照规划设计方案和施工协议、施工图纸，一户一方案，并按规定时间内完成立面整治。经验收评分小组评分，以得分多少实行奖励，奖励额度按确权合法建筑面积给予奖励。同时限定奖励资格如下：凡在规定时间内未拆除

10、应拆旧房、违法建筑的，不予奖励；未在规定时间内开工建设的，不愿参加组团，统建的；未按照协议、未按照设计方案图纸施工的都没有奖励资格。对于各户验收评分结果及奖励结果均在在农居点进行公示。对列入整治范围，应整治但不愿整治的住户，今后不得审批维修，同时拆除违章建筑，不予保留暂保的 20炒茶用房。 3.5 改善环境，加强管理。 按照景区总体规划，我们坚持生态优先、突出文化、造福于民的原则，自 2003 年以来先后对景区内双峰、三台山、茅家埠、金沙港、梵村、梅家坞、龙井、满觉陇等农村进行综合保护和整治，风景区农村的面貌有了较大改善，人居环境进一步改善，生活质量明显提高。在对村庄实行整治的同时，注重改善农

11、村周边的景区环境，实行截污纳管，对电力、电信等杆线实施“上改下” ，较大地改变了农村“脏、乱、差”现象，基本做到了“村庄整洁” 。此外，注意结合景区特色，注重挖掘文化内涵，在村庄内部和周边恢复、整治 100 多个景区（点） ，这些新增的景点和环湖原来收费公园全部实行免费开放。这一重大的举措取消了景区和农村之间的分界线，使景区农村和西湖风景区真正融为一体，密不可分， “景中村”成为了一道名副其实的风景线。 3.6 创新产业，发展经济。 越来越美的环境，给景区农村经济的发展带来了前所未有的机遇，注入了新的动力。根据风景区的特点，我们围绕休闲旅游这一主题，重点做好西湖龙井茶的文章。一是加强西湖龙井茶

12、品牌保护和茶科技推广应用。二是创新思路，转变经济增长方式。三是挖掘内部潜力，紧扣主题做好招商引资工作。依托优越的人文环境和区域资源优势，吸引一批品牌好、税收高的优质餐饮企业进驻，同时着力推进部分集体企业存量资产盘活，增加了效益，实现农村经济逐步升温。 通过加快调整农业产业结构，大力发展生态农业、品牌农业，实现了从第一产业到三产连动的跃升，形成了产业发展“新格局” ，实现了农民生活水平“新提高” 。梅家坞村被国家旅游局命名为全国农业旅游示范点，并被省农办和省旅游局联合命名为“浙江省农家乐特色示范村” ，龙井村被省、市命名为“全面小康建设示范村” 。 经过连续 10 年的“景中村”整治，西湖风景名

13、胜区农居点呈现独具特色的西湖山地“景中村”风貌，并形成了初具规模的经济发展点，各村在“龙井茶”文化带动下，结合西湖风景区旅游产业发展，形成了各具特色的经营模式，如梅家坞、龙井村主要为茶楼经济，茅家埠、双峰村则以农家菜为特色，四眼井、满觉陇村、南山村因临近城区主干道和中国美院，形成了以住宿为主的经营业态。西湖“景中村” ，已成为西湖文化景观的亮点，但西湖“景中村”的可持续发展道路，仍需要进一步探索。 4.“景中村”环境整治的成效 从 2002 年至 2008 年，西湖综合保护工程总投入 80 亿，累计拆除违章违法建筑以及无保留价值的建筑面积 58.5 万,外迁单位 265 家，外迁住户数 279

14、1 家，减少景区人口 7021 人，恢复水面 0.9 平方公里。同时，核心景区的景中村全部得到整治，环湖地区保留的单位和住户均实行截污纳管，改变了环境污染严重的状况。由于环境的变化，不但使原住民的居住条件得到了改善，也使村民发展茶产业以及茶楼、农家餐饮等休闲旅游的愿望成为了现实。据统计，2007 年景区农民龙井茶销售收入 6420 万元，比 2002 年增长 100.3；农家茶楼也从无到有,至 2007 年景区已有 600 余农户从事与茶和旅游休闲有关的经营,年收入达 5900 万元。2007 年景区农民人均收入 12600 元，比 2002 年增长 46.9。与此同时，环境改善也刺激了旅游等

15、服务行业的发展。如今的西湖新景区，已成为游客争相游览的首选目标。2007 年风景区游客量达到 2745 万人次，比 2003 年增长 73.6，年平均递增 14.8,由此带动了全市宾馆、饭店、购物、交通等其他服务行业的发展。 5.存在问题与思考 5.1 违章建筑的防控问题 整治一新的西湖“景中村”不仅给当地居民提升了居住生活的环境品质，更带来了可观的租房等收入。2012 年，钱江晚报专门报道灵隐白乐桥等西湖边农居房吸引投资客的涌入，以 300 平米算的一套农居房装修后年租金从 11 万涨到 30 万。与此同时，因综合因素驱动， “景中村”的违章建筑层出不穷，究其原因，一是利益驱动，搭建的违章建

16、筑可以出租转化为租金，从而直接增加农户的收入水平；二是居住习惯，一部分农户已经把农居房出租掉了，但由于生活习惯和仍在当地的茶地等生产资料原因，不愿离开世代居住的村落，于是在主房外部的角角落落违章搭建了供自身居住的临时建筑。三是相互攀比，因存在利益驱动，你搭我也搭，最后越搭越多。 违章建筑的不断搭建势必蚕食来之不易的“景中村”整治成果，如不加制止，将会回到整治前的脏乱差面貌，而吸引过来的居住、创业、服务行业也会大受影响，最终将损害当地农户的根本利益，因此应当引起高度重视。一要加强宣传教育，街道、村社等基层组织应加强村民的宣传教育，充分认识当前利益与长远利益的关系，从源头上减少违章建筑的搭建；二是

17、加强执法管理，早发现早制止，发现一起处理一起，从而震摄违法行为，也能减少攀比心理；三是借助东风，杜绝新违章，梳理老违建。当前浙江省正在开展“三改一拆”大行动，自 2013 年至 2015年在全省深入开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑（简称“三改一拆” ）三年行动。通过内外因素相互作用，力争打赢防违控违这场硬仗，使“景中村”走向良性发展道路。 5.2“景中村”的可持续发展道路 近年来，随着村庄整治工作的深入进行，西湖景区“景中村”出现了大量的茶室、农家乐餐馆、青年旅舍、特色餐馆等以个人经营为主的第三产业，也有一部分农家宅院被中小企业相中作为办公用房。在外来人口增加，农户收入增加的同时

18、，我们也看到存在的一些问题。一是同质化现象严重，据 2011 年景区工商统计，西湖景区光农家茶楼有 345 家，这还不包括未申领和正在申领营业执照的商家，如此众多的农家茶楼数量，一方面要承受不断上涨的租金和人员工资压力，另一方面还面临激烈的行业竞争，经过优胜劣汰后淘汰部分产生的后续影响以及可持续发展值得关切。二是“失宅”农民问题，为了享受整治成果特别是房屋租金带来的创收，相当一部分农民把自身的宅基地出租换取真金白银，但是该些农民的茶园等生产资料还在当地，关系也是集体组织的成员，所以无论去留成了处境两难的境地，甚至还造成了违章建筑的泛滥，影响了“景中村”的可持续发展。以上问题值得我们景区管理者的进一步探究和深思。